Javna, privatna i druga partnerstva u kontekstu – Boriša Mraović

Uvod

Priča je dosta dobro poznata. Krajem osamdesetih godina prošlog vijeka cjelokupan socijalistički projekat doživljava duboku krizu legitimiteta što pokreće promjene u gotovo svim tada postojećim socijalističkim zemljama. Jedna za drugom se transformišu u višestranačke političke sisteme i različitim brzinama započinju uvođenje kapitalističkih institucija i normi. Uprkos vrlo različitim početnim uslovima i razvojnim putanjama, u svim je zemljama suštinski dio ovog procesa bio postupak pretvaranja društvenog odnosno državnog vlasništva u privatno, što je postalo poznato pod imenom „privatizacija“. Dubina i širina transformacije koja je time zahvatila ova društva opravdava opažanje koje iznose Kristen Ghodsee i Mitchell Orenstein u svome nedavnom sveobuhvatnom pregledu posljedica tranzicije u Evropi – da se ništa slično „nikada prije u ljudskoj istoriji nije dogodilo“.[1]

Privatizacija u tadašnjoj SFR Jugoslaviji u ograničenom obimu započinje takođe krajem osamdesetih godina na talasu ovih širih kretanja. Usvaja se niz zakona koji predviđaju djelimičnu privatizaciju radnih organizacija. Uslijedila je brza politička eskalacija, sukobi i raspad jugoslovenske federacije, zbog čega su praktični efekti ove takozvane Markovićeve privatizacije bili relativno mali. Svaka će zemalja nasljednica naknadno razviti i realizovati poseban program privatizacije. Rana osnova za privatizaciju u Bosni i Hercegovini, u potpuno izmijenjenim političkim okolnostima, postavljena je 1994. godine usvajanjem zakona o državnoj imovini. U odvojenim aktima tadašnje su vlasti dva efektivno postojeća politička entiteta državnom imovinom proglasile sve ono što je do tada bilo definisano kao „društveno vlasništvo“. I ovi su zakoni uslijed ratnog stanja imali ograničen praktični učinak, ali su poslužili kao polazna tačka za ono što je uslijedilo. U okviru dogovorene poslijeratne rekonstrukcije, na temelju inicijative važnih međunarodnih aktera, 1997. godine se usvajaju entitetski zakoni o privatizaciji te druge norme neophodne da se ona izvede. Uslijedila je masovna prodaja državnog kapitala koja je većim dijelom završena do sredine prve decenije ovog vijeka. Radništvo i oni koji su po drugoj osnovi učestvovali u inicijalnoj podjeli vrijednosnih papira, tj. u podjeli društvenog kapitala, u ogromnoj su većini slučajeve bili prisiljeni da ove „certifikate“ prodaju mešetarima za mnogostruko niže iznose u odnosu na nominalne – između tri i pet posto. Uz udjele u gotovini, ne više od 10 posto, certifikati su bili iskorišteni za kupovinu državnog kapitala u različitim preduzećima i uspon nove domaće vlasničke klase.  Definitivne ocjene domaćeg procesa privatizacije nemamo jer nije bilo ni definitivne istraživačke obrade. Mnogi komentatori ne prezaju od nedvosmislene karakterizacije procesa kao čiste pljačke koja je proizvela masovno osiromašenje.[2] Ono što je u svakom slučaju sigurno, čak i ako samo ugrubo razmotrimo broj aktivnih postrojenja, vrijednost proizvodnje, strukturu i obim zaposlenosti i investicija itd., jeste da je sektor koji je ušao u privatizaciju iz nje izašao neprepoznatljiv i potpuno devastiran.

Privatizaciju proizvodnih kapaciteta prati postepena generalizacija kapitalističke norme privatnog vlasništva. Odnosi se šire najprije u sferi građevinskog zemljišta, a onda i na stanove u društvenom vlasništvu. Izvršnim odlukama OHR-a 2002. godine utvrđuju se zakoni o gradskom građevinskom zemljištu te zakoni o koncesijama kojima se uvode novi oblici vlasništva. Zakonima o stvarnim pravima u FBiH i RS-u iz 2008. godine – a radi se u pravom smislu o zakonima o privatnom vlasništvu – definitivno se razrađuju uslovi privatnog posjedovanja i vlasništva nad stvarima iz kojih su izuzeta „opšta“ i „javna“ dobra. U isto vrijeme u lokalnu pravnu normu ulaze i takozvana javno-privatna partnerstva (JPP). U ovom tekstu razmatramo međunarodni kontekst razvoja ovog specifičnog institucionalnog oblika, kritički evaluiramo njegovu idejnu osnovu, proklamovanu svrhu i generalne efekte te kratko komentarišemo neke lokalne interpretacije.

Uspon partnerstava

U najširem smislu, JPP je svaki oblik dogovornog odnosa između aktera u javnom i privatno-profitnom sektoru koji je više od kratkoročnog ugovornog odnosa. Partnerstvo u sintagmi sugeriše, slično kao u npr. bračnom ili poslovnom partnerstvu, dugoročnu obavezu koju norma tretira posebno. Javno-privatno partnerstvo se po pravilu uspostavlja kako bi se odgovorilo na neku proklamovanu javnu potrebu. Jedna definicija navodi da su javno-privatna partnerstava „tekući aranžmani između vlade i organizacija privatnog sektora u kojem privatne organizacije učestvuju u odlučivanju i proizvodnji javnog dobra ili usluge koju je tradicionalno pružao javni sektor i u kojem privatni sektor dijeli rizik te proizvodnje“.[3] U ovom slučaju se pretpostavlja, dakle, da su se dato dobro ili usluga do tada proizvodili i pružali u nekom javnom obliku i da ih se reorganizuje tako da privatni akter preuzima u potpunosti ili djelimično njihovu proizvodnju ili distribuciju.

Nema socijalnog servisa ili ekonomskog sektora koji u prethodne tri decenije nije doživio i svoju JPP verziju: od zdravstvenih usluga, finansija i infrastrukture sve do obrazovanja i naučnog istraživanja. Model u primjeni pronalazimo i u proizvodnim kooperacijama i u dugoročnim ulaganjima u obnovu i razvoj gradskih zona, ali i u domenu izrade javnih politika ili takozvanog „razvoja civilnog društva“. Velika Britanija je među pionirima. Tamo još od ranih osamdesetih, na talasu reformi koje pokreće Margaret Thatcher, počinje da se razvija dinamičan JPP sektor, prije svega u domeni finansija. U SAD-u takođe tokom osamdesetih započinju prvi veliki JPP projekti i njihov se broj od tada umnožava. Svjetska banka je za period od 1980. do 2010. godine dokumentovala više od 16 hiljada tih projekata u više od 140 zemalja i u totalnom iznosu od 2600 milijardi američkih dolara. Ulaganja u infrastrukturu čine važan dio ukupnih JPP ulaganja. Samo u 2020. godini planirana ulaganja u infrastrukturu u 5 vodećih zemalja su iznosila preko 23 milijarde USD. Najviša su u Brazilu gdje su planirana ulaganja od čak 12,6 milijardi, slijede Kina sa 5,8, Vijetnam sa 2,2, Indija sa 2,1 i Uzbekistan sa 1,9 milijardi što iznosi čak 3,43 posto BDP-a zemlje.[4]

Kina je apsolutni šampion u JPP sektora. Prema podacima Svjetske banke, krajem prve decenije 21. vijeka imala je 1440 aktivnih projekata u vrijednosti od 160 milijardi američkih dolara. U 2016. godini više od 1350 projekata bilo je u procesu implementacije, dok su mnogi drugi bili u pripremnim fazama. Jasno, politike Kine teško mogu poslužiti kao generalni uzor jer je Kina bila u stanju, mnogo više nego drugi dijelovi Evrope i Azije u kojima su nekada vladala komunističke partije, da uz pomoć direktnih stranih investicija, bescarinskih zona i drugih specijalnih mehanizama i uz stabilno i izdašno javno finansiranje osigura i transfer znanja i tehnologija, što je omogućilo postepenu transformaciju industrijske strukture i razvoj proizvodnje s visokom dodatnom vrijednošću. Slične jake poluge su na raspolaganju rijetkim drugim zemljama. Osim toga, i tamo je tokom prethodnih nekoliko godina prepoznat veliki skriveni rizik koji prati JPP projekte. Sastoji se od zloupotreba, ilegalnih kreditnih garancija za pseudoprojekte JPP-a i vodio je u brojnim slučajevima prezaduživanju lokalnih vlasti u vezi s finansiranjem razvoja tih projekata, zbog čega je vlast odličila da pooštri regulaciju i kontolu.[5]

Treba napomenuti da direktne evaluacije ekonomskih i društvenih učinaka JPP-a koje bi komparativno ocijenile efekte ovog i drugih modela po pravilu nisu moguće. Iz tog razloga i nema nikakvih definitivnih potvrda da JPP vodi generalno većoj javnoj dobrobiti ili efikasnijim servisima. Po nekim kritičarima, uspon JPP-a treba razumjeti prije svega kao „jezičku igru“ kojom su vlade na Zapadu izbjegavale da govore o privatizaciji ili o poslovnim ugovorima između državnih i profitnih aktera koji su tokom decenije prije u javnom mnijenju ovih zemalja postali dosta nepopularni. Umjesto toga su počele da govore o partnerstvima.[6]  Da su poslužili za masovnu realizacija investicija i uvođenje privatnih ekonomskih interesa u različite sektore kojima ranije nisu imali pristup, u to nema sumnje, ali ovo nikako nije moralo da znači generalnu društvenu dobrobit. Istraživanja koja ispituju vezu razvoja JPP-a i prihodovne nejednakosti pokazala su da u zemljama koje imaju razvijene JPP sektore stabilno rastu ekonomske nejednakosti.[7] Druga istraživanja sugerišu da JPP povećava trošak pružanja usluge u poređenju sa javnim modelom. I mnogi promotori modela se slažu da bez dobro organizovanog sistema JPP-a „vjerovatnoća neuspjeha može biti viša nego vjerovatnoća uspjeha“.[8] Različite su ocjene uputile na izmjene u balansa snaga u korist privatnih aktera kao posljedicu napredovanja modela JPP-a. Prema nekim tvrdnjama JPP je poslužio za „promociju interesa privatnog sektora i tržišta pod banerom dijeljenja moći sa siromašnima i državom“.[9] Da li je to poželjno, otvoreno je i duboko političko pitanje, i mnogo je argumenata koje je moguće iznijeti protiv takvog razvoja događaja. Uspon JPP-a bio je i osnova za daljnju promociju predstave o javnom sektoru kao ekonomski neefikasnom, što je jedan od osnovnih argumenata za uvođenje tržišnih normi i za delegitimizaciju prethodno postojećih i uopšte alternativnih normi. Tu je očigledna njegova ideološka funkcija. Istovremeno, iskustvo bez sumnje potvrđuje da isključivo oslanjanje na privatne investicije zahtijeva snižavanje drugih troškova za rezidentne i internacionalne investitore, niske poreske stope i iste takve standarde rada i zaštite okoliša. Bezbroj je primjera i nema zemlje koja je u „tranziciju“ ušla po receptu međunarodnih institucija a da nije izvršila neku vrstu sopstvene devalvacije kako bi se učinila „privlačnom za investicije“.

Već smo napomenuli kakvi su potencijalni rizici mogući u primjeni ovog modela. Postoje i drugi očigledni interni rizici. U onoj mjeri u kojoj JPP počiva na investicijama on je uvijek neka konfiguracija ugovorno dogovorene podjele ulaganja, rizika i dobiti između javnih i privatnih strana. Ulaganja se formulišu kao ekonomsko-finansijske varijable koje nose ekonomske rizike, ali i projekciju dobiti. Primjećujemo da elemenat finansijskog rizika postoji i kod koncesionih ugovora s tim da je on prevashodno, ako ne postoje posebna ugovorna ograničenja, na strani korisnika koncesije. U JPP aranžmanima ovaj se rizik dijeli. Kako tačno, zavisi od ugovora. Svaku investiciju koja je usmjerena na pružanje neke važne usluge ili izgradnju nekog centralnog javnog servisa prate i dodatni društveni rizici koji se ne mogu izraziti finansijskim terminima. Iako u monetarnom poretku stvari ne mogu a da ne igraju ulogu, finansijski obziri ne smiju biti i jedini kojima se vode odlučivanje i politike zadovoljavanja zajedničkih potreba. Javno-privatni model upravo finansijskoj dobiti poklanja centralnu pažnju, čime ona postaje i presudni faktor u ovim procesima. Servisi koji su do tada bili pod isključivom javnom nadležnošću i koji su se distribuisali egalitarno, po pravilu besplatno na mjestu potrošnje, postaju „pružanje usluga“ koje po dogovorenim cijenama i sa monopolskih pristupom sada vrši „privatni partner“ koji u ovom procesu nastoji da isplati sopstvenu investiciju i maksimalizuje dobit. Implicitna je i nedokaziva pretpostavka da će upravo zbog toga i najefikasnije da upravlja datim servisom. Istovremeno specifične ugovorne privilegije privatnog aktera efektivno izmještaju iz direktnog takmičenja na tržištu jer su mu partnerstvom osigurani monopolistički pristup datom sektoru ili resursu koji javni partner unosi ili definiše u partnerstvu kao i administrativno utvrđivanje cijena. Tako se JPP-om prethodno društveno-konsenzualni oblik ostvarivanja potreba efektivno mijenja, po pravilu na duži period, u privatno-profitni oblik tako da omogući povlašteni pristup i zaštitu od tržišnog takmičenja privatnim akterima, dok se rizik distribuiše neproporcionalno na teret konačnih korisnika.

Javno, privatno, tržišno

Svjetsko-istorijski kontekst uspona ovih formi i retorike prvi je snažan zamah neoliberalne revolucije na Zapadu. Kratko podsjećanje na to šta ju je činilo pomoći će nam da jasnije odredimo ulogu JPP-a u širem procesu političke reorganizacije ekonomije koji je revolucija donijela. Neoliberalizam čini set principa koje se promoviše istovremeno i kao bjelodane istine o funkcionisanju društva, tj. „ekonomije“ i kao normativno-političke ciljeve kojima treba težiti. Osnovni neoliberalni nauk je onaj o funkcijama i sposobnostima tržišta u čijem se jezgru nalazi kritika racionalnih sposobnosti čovjeka. Prema njoj su ljudi nesposobni da ispravno kalkulišu ishode svog ponašanja, dok su tržišta spontano sposobna za takvu kalkulaciju. I država je (ono što danas uglavnom smatramo javnim sektorom) reinterpretirana na istom osnovu: ona nije ništa drugo nego grupa ljudi koja kontra tržišta nastoji da upravlja ekonomskim procesima iako to praktično nije u stanju. Zbog toga je njeno djelovanje u ekonomiji upravljanoj tržištima štetno i neoptimalno i treba biti ograničeno na osiguravanje institucionalne baze i mehanizama prisile neophodnih za nesmetano tržišno poslovanje. Na temelju ovih tvrdnji je tokom skoro jednog vijeka poduzet ogroman publicistički i propagandni napor da se svaka sfera života i odnosa među ljudima interpretira kao tržišna operacija te da se utvrdi njena nadmoćnost nad drugim mogućim formama društvenog organizovanja „ekonomije“. Uporedo je oko ovih ideja konstruisan obuhvatan (nacionalni i internacionalni) pravni sistem koji je učvrstio autonomiju tržišnih institucija i operacija te učinio gotovo nedodirljivom sferu kapitalističkih prava.

Temeljna je tu politički uspostavljena pravna razlika između „sektora“, tj. „vrste dobara“ koja se unutar sektora distribuišu. Distinkcija kakvu danas uglavnom koristimo zasniva se na ekonomističkoj razlici između privatnih i javnih dobara. Uvjerenje na kojem počiva je da prirodne i materijalne karakteristike dobara određuju u kojem se sektoru koje dobro nalazi. Time se stvarna slika više-manje iskrivljuje, ali i efektivno negira u političkoj teoriji dobro potkrijepljena teza da je distinkcija društveno konstruisana, odnosno da ne počiva na nekoj posebnosti dobara zbog koje pojedina dobra ne bi mogla biti drukčije distrubuisana. „Upravo suprotno“, pišu Jesse Malkin i Aaron Wildavsky, dobra su „javna zato i samo zato jer društvo odabire da dobra stavi u javni sektor umjesto u privatni“.[10] Zbog toga nešto što je u jednom društvu privatno u drugom može biti javno distribuisana roba ili usluga. Vrijedi i obratno. Uprkos tome, prevladala je opisana predstava prema kojoj klasifikacija slijedi prirodne, a ne političke obzire, zbog čega je – izvedeni je zaključak – za većinu stvari najpogodnija tržišna distribucija.

O tome zorno svjedoči razmjer tržišne reorganizacije svakodnevnice i svih drugih odnosa i domena života i sužavanje sfere javne i egalitarne distribucije. Gotovo da nema stvari koja danas nije ili ne može biti i neka roba kojom se trguje na međunarodnim ili lokalnim tržištima i, što je za savremeno doba još značajnije, na osnovu čije vrijednosti finansijskim inžinjeringom može da se derivira dodatna finansijska vrijednost. Stepen u kojem su korporacije i finansijski konglomerati uspjeli da ojačaju svoju poziciju spram državnih institucija čija je funkcija regulisanje uslova proizvodnje finansijske vrijednosti drugi je krucijalni primjer.  Jednu od vrlo važnih ulogu u tom je procesu igralo, tvrde Lave, Mirowski, i Randalls, „redefinisanje vlasničkih prava“ zbog njihovog specifičnog statusa u modernom kapitalizmu. „Čim se takva prava ustanove“ – primjećuju – „tretira ih se kao sveta“ i kada su „jednom uspostavljena, vrlo ih je teško demontirati.“  Zbog toga je, zaključuju, „najbolji način da se inicira privatizacijski program u bilo kojoj sferi koja je prethodno bila pod komunalnim ili drugih oblikom alokacije jednostavno učiniti da država instituira novu klasu vlasničkih prava“.[11] Tu vidimo važnost pravnog normiranja odnosa i društvenih kategorija, što je jedan od centralnih ali po pravilu zanemarenih mehanizama reprodukcije kapitalizama.[12]

Ako s ovim na umu razmotrimo JPP aranžmane, oni nisu ništa drugo nego „nova klasa vlasničkih prava“, a u širem smislu pokazatelj razvoja kapitalizma razradom pravne norme i institucionalnih oblika. Iako su ugovorni aranžmani između privatnih proizvođača i aktera i državnog aparata poznati vrlo dugo, modeli JPP-a uključuju vrlo sistematizovane i (relativno) dugoročne ugovorne odnose, kao i definicije prava i obaveza koje do tada nisu postojale. Predmet vlasništva u ovim aranžmanima može biti bilo koja usluga, ali u obliku prava da se vrši određena uslugu, pa se privatni kapital pojavljuje kao vlasnik ovog prava, a ne nekog definisanog kapitala ili resursa kao što je to kod, npr., koncesionih ugovora. Zbog toga nema domene čija se eksploatacija ne može zamisliti kao JPP aranžman po jednostavnoj formuli: država definiše potrebu – privatno-profitni agent organizuje njeno zadovoljavanja, a zauzvrat, na ugovoreni period, ima pristup posebnoj klasi vlasničkih prava u jednom ili više sektora javnih usluga.

Politike prepisivanja  

Sistem prava na privatno vlasništvo, definicije oblika i obima državnih nadležnosti, skrbi, kao i granice regulacije nikada nisu jednom za sva vremena utvrđene zakonitosti. Radi se o istorijski varijabilnim društvenim određenjima koja su se mijenjala i mijenjaju se političkim sukobom i institucionalnim artikulacijama. Uprkos tome, ideološka pobjeda koju je u borbi oko definicija granica sektora i dobara odnijela nova ortodoksija uspjela je s vremenom da većini usadi uvjerenje da su granice mnogo čvršće nego što stvarno jesu i da počivaju na nekim esencijalnim karakteristikama stvari i poslova.

Na istim pretpostavkama započinje i dizajn poslijeratnoga bosanskohercegovačkog ekonomskog institucionalnog okvira. Presudan je uticaj u ovom procesu imala grupa međunarodnih aktera: prije svega međunarodne finansijske institucije – Međunarodni monetarni fond (MMF) i Svjetska banka, ali i Evropska unija i američka administracija, posebno aktivno u okviru ogromnog programa poslijeratne rekonstrukcije zemlje i „izgradnje institucija“. Tranzicija u punom smislu, kao projekat institucionalnog i strukturnog redizajniranja proizvodne baze, započinje 1996. godine sa razvojnim dokumentom „Koncept male, otvorene, efikasne, tržišne ekonomije“. Tada je, prema jednom radnom dokumentu razvojnog plana Sarajeva iz 1997. godine, izrečeno sintagmom koju ne nalazimo nigdje u naknadno objavljenim dokumentima, pod rukovodstvom međunarodnih finansijskih institucija, „pripremljen neoliberalni program“.[13] Iste institucije igraju glavnu ulogu i u narednim ambicioznim programima – „Konceptu održive ekonomije“ iz 2000. godine, „Razvojnoj strategiji Bosne i Hercegovine“ iz 2004. godine, kao i brojnim narednim reformskim paketima, uz značajniju ili manje značajnu asistenciju EU-a. Tokom ovog perioda u stvarnosti dolazi do temeljite transformacije ekonomskih formi, odnosa i institucija, tj. reformulisanja vlasničkih, radnih i upravnih odnosa, čime se mijenja finansijska, industrijska i vlasnička struktura zemlje. Paralelno je poticano nekritičko usvajanje modela i planova koje su izrađivali pominjani akteri. Zbog toga se vizija i onih koji se vole predstavljati kao progresivni često svodi na to da „sve jednostavno treba prepisati“.[14]  Veći dio reformskih procesa u posljednje dvije decenije bio je upravo to: prepisivanje.

Kako se model JPP-a u postupcima prepisivanja interpretira u našim krajevima? Pogledajmo nekoliko nasumično izabranih primjera. Autorica jednog pregleda politika u domenu JPP-a u Crnoj Gori piše da je JPP „optimalan, ali kompleksan model (ugovorni odnos) prevazilaženja raskoraka između potrebe za unapređenje javnih usluga i infrastrukture i manjka finansijskih sredstava za ove investicije“.[15] Primjećujemo da optimalno znači najbolje, najpovoljnije, ono od čega nema boljega. U osnovi se ta tvrdnja bazira na već pomenutom objašnjenju po kojem upravljanje čiji je cilj profit uvijek proizvodi optimalne ishode jer je u načelu efikasno čime se navodno optimizuje i stanje samog sektora. Nasuprot javnom pružanju usluga, tvrdi autorica dalje, JPP „podstiče uštede troškova inovacije i poboljšanje upravljanja rizicima (podjela rizika)“, iako, priznaje ipak, „isključivo ako javni sektor ima odgovarajući zakonski okvir i potrebne kompetencije da upravlja ovakvim projektima“.[16] U tom smislu neoptimalni ishodi mogu biti ishodi samo državne nedostatnosti ili neefikasnosti, a nikako tržišnih operacija ili orijentacija profitnih partnera.

U obimnom vodiču, koji je kao materijal za obuku državnih službenika u domeni upravljanja javno-privatnim projektima napisao Veljko Trivun, model JPP-a se izvodi direktno iz direktiva EU-a o privatizaciji sektora koji to prethodno nisu bili ili su bili tek djelimično. Trivun o tome piše kao o „deregulaciji“ sektora, „kao što su telekomunikacije, saobraćaj, energija (sva područja koja su donedavno smatrana prirodnim monopolom“), kojom je omogućeno „privatnom sektoru da im pristupi“.[17] Može se primijetiti da se, uprkos činjenici da mu je zadatak da predstavi JPP kao napredan model upravljanja, autor vodiča ne usuđuje bez zadrške govoriti o njegovoj neupitnoj korisnosti. Na mjestu na kojem sumira centralne argumente u prilog ovom modelu najprije tvrdi kako je „moguće da će biti određenog povećanja ekonomske efikasnosti uključivanjem privatnih partnera i smanjivanjem javne potrošnje rasterećivanjem države od svojih neefikasnih aktivnosti“. Malo dalje piše da se može očekivati da je „ekonomski učinak veći kada postoji učešće privatnih investitora. Privatni partner ima poticaj da bi smanjio troškove i povećao svoj profit.“ Pored toga, tvrdi, privatni partneri unose i element dodatne kontrole nad aktivnostima “da bi zaštitili svoj kapital“ te donosi „specifična znanja (know-how) omogućavajući da projekt bude kvalitativno bolji“.[18]

Kao da ni sam autor nije potpuno uvjeren u to. Prosta tvrdnja da privatni partner ima interes dodatne kontrole i dalje nije argument za bilo koji specifični oblik kontrole. Kontrolu jednako efikasno može vršiti i npr. nezavisni građanski odbor koji je nasumično izabran ili neko slično tijelo. Trivun ipak upućuje na važnu dimenziju projekata JPP-a kojoj u sličnim prilozima obično nije posvećeno ni najmanje pažnje: profit. On je faktor na strani privatnog partnera koji teži da ga maksimalizuje, i to pokreće njegovo djelovanje kao i cjelokupan sistem. Maksimalizacija dobiti ne znači nužno maksimalno zadovoljstvo na strani potrošača ili opštu dobrobit jer je osnovni mehanizam kapitalizma da privatizuje dobitke dok socijalizuje troškove. I u primjeni JPP-a, kada ih shvatimo i kao mehanizme sticanja privatne dobiti, razumno je očekivati identične ili slične ishode, što je dovoljan razlog da im se pristupi s oprezom.

Dobra koja život znače

Više je razloga zbog kojih se model razrađen prije tridesetak godina u zapadnim kapitalističkim zemljama ne smije nekritički prihvatiti kao prosta univerzalna formula za društveni razvoj. Tri decenije tokom kojih je socijalistički svijet u procesu postajanja nacionalnim kapitalističkim državama svoja društva gurnuo manje ili više duboko u ekonomski bezdan pokazale su jasno da nema nikakvog linearnog puta ka kapitalističkom razvoju koji se postiže jednostavnim prepisivanjem i primjenom formula. Znanje u ekonomiji je uvijek kontekstualno.

U javnoj raspravi o društvenim ciljevima i mehanizmima njihovog ostvarivanja vrlo je važno čuti i uvažiti ove argumente; posebno u svjetlu činjenice da su pogubne posljedice direktnog prepisivanja modela svuda vidljive. Nove institucije treba shvatiti ozbiljno. Ako se vratimo na „proces privatizacije“ – on nam originalno nije predstavljen kao sistematsko uvođenje kapitalizma gomilanjem vlasničkih prava, najprije nad proizvodnim, a onda i nad drugim društvenim resursima poput zemlje, prostora, vode itd. Umjesto toga zadatak je bio izvesti „tranziciju ka tržišnom društvu“ – to je bila formula koju su ustanovili međunarodni agenti za odnose sa javnošću. Osim rekonstrukcijom vlasničkih odnosa, tranzicija je izvedena sistematskim uvjeravanjem lokalnih aktera da je prepisivanje jedini način da se ona izvede, i s njim povezanim procesom ušutkivanja i progona drugačijih mišljenja. Ovim je iz domaćeg političkog imaginarija istjerana pozitivna ideja javnoga, opšteg, zajedničkog koja je sva svedena na nacionalno, puko teritorijalno, na državno-simboličko. To je toliko nepravedno opteretilo jedan pol onoga što čini ovu – ne zaboravimo – političku binarnost tako da se on danas mnogima čini kao nepovratno izgubljena domena s kojom konačno treba završiti.

Pristati na takvo nešto znači zatvoriti oči pred činjenicom da bez snažnih, otpornih i djelatnih kolektivnih institucija nema ni razvijenoga ni progresivnog društva niti takvoga društvenog ugovora. Politika zasnovana na stvarnim društvenim potrebama i na njima politički dogovorenim društvenim ciljevima mora odbaciti neprikosnovenu vladavinu ideja koje vladaju zahvaljujući, prije svega, izdašnoj podršci vladajućih ekonomskih i političkih interesa, a ne na temelju snage argumenata i objašnjenja. Ništa nas u projektu promišljanja mijenjanja društva ne smije spriječiti da probamo, jednako kao što sve možemo da zamislimo u JPP formatu u kojem neko treba da zaradi, sve da zamislimo u bilo kojem drugom organizacionom modalitetu u čijem centru nisu vlasništvo i profit. Suprotnost je oblik koji je pokretan drugim ciljevima tako da u procesu zadovoljavanja potreba ne postoje učesnici koji nastoje ostvariti dobit, već jednostavno nastoje na najbolji način zadovoljiti datu društveno definisanu potrebu. Individualna inicijativa je neophodna, nužna i suština slobode ljudi, ali ona svoj puni društveni potencijal može postići tek unutar okvira u kojem se nastoji postići neki zajednički cilj. Pred izazovima višestrukih prelaza koji su pred nama trebaju nam prelazni oblici u kojim vlasništvo igra sekundarnu ulogu, a principi i načini upotrebe primarnu. Metode kojima nešto želimo postići otkrivamo tek kada znamo šta želimo postići. Ako stremimo proizvodnji zajedničkog dobra koje obuhvata čistu zemlju, vodu za piće, zrak, zdravu hranu, bunar, netaknutu rijeku, krajolik itd., puno toga u dosadašnjem pristupu mora biti izmijenjeno; slično je ako želimo postići da svi ukupno manje vremena provode radeći ili da svi imaju zagarantovan prihod. Kada se orijentišemo prema nekom od ovih ciljeva, pitanje je da li ih se može postići bilo kojim poslovno-profitnim modelom. Drugi su modeli mogući, i hitno potrebni.

Izvori

[1] Kristen Ghodsee i Mitchell Orenstein, Taking Stock of Shock: Social Consequences of the 1989 Revolutions, (Oxford: Oxford University Press, 2021). 25.

[2] Npr. Borislav Brozek, Siromaštvo i ekonomija, (Sarajevo: Centar za tehnološki i okolišni razvoj CETEOR, 2005), 66.

[3] John Forrer i dr., “Public-Private Partnerships and the Public Accountability Question”, Public Administration Review, 70/3, (2010).

[4] World Bank, Private Participation in Infrastructure, Half Year (H1) Report, 2021. https://ppi.worldbank.org/content/dam/PPI/documents/PPI_2021_Half-Year-Report.pdf

[5] Jihong Wang, “A general introduction to public-private partnerships in China”, lexology.com, 2020.

[6] Graeme A. Hodge i Carsten Greve, „PPPs: The Passage of Time Permits a Sober Reflection“, Economic Affairs, (mart 2009), 34.

[7] Noemi Peña Miguel, Beatriz Cuadrado-Ballesteros, “The Role of Public Private Partnership Projects for Reducing Inequality Reality or Fiction?”, Journal of Economic Dynamics & Control, May 2021.

[8] H. Yurdakul, R. Kamas‚ak and T. Yazar Ozturk, Macroeconomic drivers of Public Private Partnership (PPP) projects in low income in developing countries: A panel data analysis, Borsa Istanbul Review (2021), https://doi.org/10.1016/j.bir.2021.01.002.

[9] Faranak Miraftab, “Public-Private Partnerships.The Trojan Horse of Neoliberal Development?”, Journal of Planning Education and Research, 24 (2004). 89-101.

[10] Jesse Malkin i Aaron Wildavsky, “Why The Traditional Distinction Between Public and Private Goods Should Be Abandoned”, Journal of Theoretical Politics, 3/4, (1991), 355-378.

[11] Rebecca Lave, Philip Mirowski i Samuel Randalls, „Introduction: STS and Neoliberal Science“, Social Studies of Science, 40/5 (2010), 663.

[12] Uporedi: Katharina Pistor, The Code of Capital: How the Law Creates Wealth and Inequality, (Princeton i Oxford: Princeton University Press, 2019).

[13] Zavod za planiranje razvoja Sarajeva, Strategije obnove i razvoja Kantona Sarajevo – Faza A stanje i mogućnosti, Sarajevo: Zavod za planiranje razvoja Sarajeva, 1997.

[14] Edin Forto, premijer Kantona Sarajevo, tada zastupnik Naše stranke u Skupštini Kantona Sarajevo, emisija „Zabranjeni forum“, TV Pink, 28. 9. 2017.

[15] Jovana Marović, Ka boljem regulisanju javno-privatnih partnerstava i koncesija u Crnoj Gori, Podgorica: Institut alternativa, 2014.

[16] Marović, isto.

[17] Veljko Trivun, Metodologija za javno-privatna partnerstva, (Sarajevo: Projekt Javno-privatno partnerstvo, 2017), 16.

[18] Trivun, isto, 16.

Boriša Mraović

Komentare, pitanja, kritike i poruke druge vrste možete slati na info@server1.lab387.com

 

 

Objavljivanje je podržao Fond otvoreno društvo Bosne i Hercegovine.

Stavovi i mišljenja isključiva su odgovornost izdavača.

 

Sadržani materijal je dostupan za dijeljenje pod uslovima: Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International License.