Javno-privatna partnerstva na periferiji – Anđela Pepić

Javno-privatno partnerstvo

U zakonodavstvu Evropske unije javno-privatno partnerstvo (JPP) podrazumijeva saradnju između javnog sektora (državne i lokalne vlasti ili nekog njihovog dijela) i privatnog sektora s ciljem finansiranja, izgradnje, renoviranja ili upravljanja infrastrukturom ili osiguravanjem usluge radi zadovoljavanja javnih potreba.[1] U praksi koja je danas globalna primjenjuje se u velikom broju sektora. Ideja vodilja JPP modela jeste da se omogući podjela rizika između javnog i privatnog sektora prilikom ulaganja u zajedničke projekte, a od kojih bi korist istovremeno trebalo da imaju i korisnici javnih usluga (građani), kao i privatni sektor (osiguranjem prihoda i dobiti od realizacije projekta).  Javni sektor primjenom JPP modela nastoji da se osigura od finansijskih i drugih rizika te osigura dodatne izvore finansiranja uz dugoročno osiguranje kvalitetnijih javnih usluga građanima, dok privatni partner očekuje ostvarenje profita uz nešto niže rizike jer ih dijeli s javnim sektorom i istovremeno ima pouzdanog partnera u realizaciji. Javno-privatno partnerstvo se najčešće javlja u sektorima poput javnog zdravstva, obrazovanja, upravljanja otpadom, upravljanja i distribucijom vodama i energijom te u izgradnji i transportu.

Razlike između klasičnog modela upravljanja javnog sektora i javno-privatnog partnerstva tiču se različitih odgovora na pitanja: koji su ciljevi politike javnog sektora u smislu pružanja usluga za zadovoljavanje javnih potreba, kakav je fokus i način finansiranja, koji je oblik svojine u pitanju, zatim, koje je vremensko određenje, koliko je postupak provođenja jednostavan ili komplikovan te kakvi su kapaciteti potrebni za realizaciju? U ideal-tipskim uslovima ciljevi politike javnog sektora su odgovornost, kvalitet i djelotvornost u pružanju javnih usluga, dok je kod JPP-a u pitanju optimalno korištenje finansijskih rizika kroz efikasnost i preuzimanje rizika na strani privatnog partnera. Privatnim izvorima finansiranja JPP omogućava puno finansiranje kapitalnih i tekućih troškova za razliku od klasičnog modela javnog sektora u kojem je za zadovoljavanje javnih potreba ograničenje raspoloživi kapital i postojeći budžet. Projektima JPP-a se omogućava proširenje modaliteta za finansiranje, jer su u javnom sektoru najčešći izvori finansiranja javnih usluga sopstveni i ustupljeni prihodi, dotacije i zaduživanje; dok JPP kao izvor finansiranja koristi javne i privatne fondove, kredite, takse koje se naplaćuju korisnicima i druge javno kontrolisane prihode. Takvi modeli finansiranja JPP-a, poput dodatnih naplata taksi od korisnika usluga kao i zaduživanje kod privatnih fondova i banaka, rjeđe će naići na kritiku javnosti, naročito u takozvanim državama blagostanja, nego klasični model javnog sektora. Javno-privatno partnerstvo obično podrazumijeva mješovite oblike svojine, dok je kod klasičnog modela javnog sektora svojina javna, s ograničenim uticajem privatnih partnera kao izvođača.

Kako navodi Peteri, klasični model javnog sektora se bazira na kratkoročnom vremenskom određenju zadovoljavanja javnih potreba u zavisnosti od izbornog ciklusa, dok je kod JPP-a fokus na dugoročnom vremenskom određenju.[2] Tačno je da se stepen zadovoljavanja javnih potreba mijenja u zavisnosti od prioriteta i fokusa političkih partija na vlasti te da ulaganja u javnom sektoru mogu da variraju i u zavisnosti od izbornog ciklusa, ali ovo ne isključuje i postojanje drugih stabilnijih struktura u javnom sektoru.

Javno-privatno partnerstvo može imati dva pojavna oblika: ugovorno partnerstvo i institucionalno partnerstvo. U ugovornom partnerstvu privatni sektor je uključen u projektovanje, finansiranje i upravljanje uslugom, dok se kod institucionalnog partnerstva osniva novo pravno lice u zajedničkom vlasništvu partnera (javnog i privatnog sektora).[3] Prema vrsti udruživanja JPP može biti ugovor o operativnom upravljanju projektom, ugovor o operativnom i finansijskom upravljanju ili se može realizovati kao nove investicije i kupovina vlasničkog udjela.[4] U praksi je razrađen niz modela koji se razlikuju u stepenu vlasništva nad projektom, stepenu preuzimanja rizika, zatim načinu podjele prihoda i eventualnog profita:

• BOT (Build-Operate-Transfer) – Izgradi-koristi-prenesi. Predstavlja način ugovaranja izgradnje infrastrukturnog projekta uz učešće privatnog sektora. Nosioci projekta, odnosno privatni ulagači, preuzimaju rizik pripreme, projektovanja, izgradnje i eksploatacije projekta na određeni vremenski period. Nakon isteka prava eksploatacije objekat se vraća u vlasništvo javnog sektora.
• Operation License – Dozvola za obavljanje posla. U ovom modelu privatni operater na osnovu dozvole ili koncesije pruža javne usluge na određeno vrijeme.
• Finance Only – Samo finansiranje. Privatni sektor neposredno finansira projekat ili koristi različite mehanizme kao što je dugoročni zakup. Javni i privatni sektor dijele zajednički prihod.
• BTO (Build-Transfer-Operate) – Izgradi-prenesi-koristi. Kod ovog ugovora privatni ulagač najprije finansira i gradi objekat. Po završetku izgradnje i potvrde svih testova ispravnosti objekat se predaje u vlasništvo javnom sektoru. Nakon toga vlasnik – javni sektor – objekat izdaje privatnom sektoru na određeno vrijeme i ugovorom o dugoročnom zakupu daje ulagačima pravo na korištenje i pravo na ostvarivanje prihoda tokom ugovorenog perioda eksploatacije.
• BBO (Buy-Build-Operate) – Kupi-izgradi-koristi. Uključuje prenos javne imovine privatnom ili mješovitom preduzeću na osnovu ugovora radi unapređenja i upravljanja tom imovinom u određenom vremenskom periodu.
• BOO (Build-Own-Operate) – Izgradi-posjeduj-koristi. Privatni sektor finansira, gradi i upravlja imovinom koja je njegovo vlasništvo. Ograničenja privatnog sektora proizilaze iz osnovnog ugovora, a javni sektor, u skladu s ugovorom, reguliše ovu oblast.
• BOOT (Build-Own-Operate-Transfer) – Izgradi-posjeduj-koristi-prenesi. Privatni sektor dobija franšizu za finansiranje, dizajn, izradu i upravljanje određenim dobrom uz pravo naplate korištenja u određenom vremenskom periodu, nakon čega to dobro prelazi u vlasništvo javnog sektora.
• DBFO (Design-Build-Finance-Operate) – Projektuj-izgradi-finansiraj-koristi. Privatni sektor inicira, finansira i gradi javno dobro, dobija ga u dugoročni zakup radi upravljanja i komercijalnog korištenja, a nakon isteka ugovorenog roka predaje ga javnom sektoru.
• O&M (Operation & Maintenance Contract) – Ugovor o upravljanju i održavanju. Privatni sektor na osnovu ugovora upravlja javnom imovinom, ali javni sektor ostaje njen vlasnik.
• DB (Design-Build) – Projektuj-izgradi. Privatni sektor inicira i gradi infrastrukturu na osnovu specifikacije javnog sektora, uz fiksnu cijenu, čime preuzima određeni rizik. Ovaj oblik nije uvijek tretiran kao JPP.[5]

Javno-privatno partnerstvo uobičajeno traje između 15 i 30 godina, u zavisnosti od ugovorenog roka za vraćanje javnog dobra javnom sektoru ponovo na upravljanje i korištenje. Kao što je već navedeno, postoje različiti modeli JPP-a koji obuhvataju i jednostavne oblike, s manje prenosa vlasništva i upravljačkih nadležnosti od javnog ka privatnom sektoru (poput O&M modela) i s više prenosa (poput BOT modela). Javno-privatna partnerstva su u suštini ugovorno regulisani odnosi između javnog i privatnog sektora kojima svaka strana želi da ostvari svoj interes: javni sektor da uz manje direktnog finansiranja omogući zadovoljavanje javnih potreba, a privatni sektor osiguranje profita uz manje rizike.

Sama činjenica da privatni partner u takvim odnosima ima značajno veći interes za siguran profit dovodi u pitanje koncept JPP-a i njegovu navodnu korisnost za društvo i zadovoljavanje javnih potreba i potcrtava nužnost kritičkog tretmana. Koncept javno-privatnog partnerstva se često povezuje s neoliberalnim pristupom upravljanju i pružanju javnih usluga i porastom pritiska na javni sektor za smanjenje administracije i budžetske rezove; naročito s usponom mjera štednje nakon 2008. godine. Međunarodne finansijske institucije, poput Evropske investicione banke, Međunarodnog monetarnog fonda, Svjetske banke, institucije koje su nekoliko decenija predvodnice ovog pristupa su i među glavnim zagovornicima uvođenja modela javno-privatnog partnerstva, naročito u zemljama (polu-)periferije (uključujući i Bosnu i Hercegovinu) u kojima ti modeli još uvijek nisu dovoljno razvijeni.

Kritika JPP modela zasniva se na empirijski dokazanim nedostacima primjene JPP-a u (polu-) perifernim zemljama, ali i u zemljama centra u kojima se JPP kroz neoliberalne politike ustalio kao praksa u pojedinim segmentima zadovoljavanja javnih potreba (poput zdravstva i školstva). Nekoliko je kritičnih tačaka uspostavljanja JPP-a uopšte. Konačni troškovi JPP-a uvijek padaju na teret korisnika i poreskih obveznika, iako se često prilikom promocije JPP-a koristi argumentacija da ovim modelom vlada može da uštedi na javnim rashodima mobilizacijom privatnog finansiranja.[6] Jedan od argumenata u korist JPP-a jeste da se time nastoji nadomjestiti neefikasno i nekvalitetno pružanje javnih usluga po „klasičnom modelu“ (zbog nedostatka kapaciteta i sredstava finansiranja). Međutim, istraživanja efikasnosti JPP-a u pružanju javnih usluga i zadovoljavanju javnih potreba pokazala su da često kvalitet tih usluga opada nakon određenog vremena, te da su praktično javno-privatna partnerstva predstavljala samo mehanizam za relaksaciju javnih budžeta (lokalne zajednice, države).[7] Takođe, nerijetko zbog tržišnih uticaja dolazi do rasta cijena datih JPP usluga, što se „mnogo značajnije osjeti u sredinama s većim izraženim nejednakostima, tako da će siromašni korisnici vjerovatnije biti isključeni iz sistema korištenja usluga, a korisnici koji pripadaju srednjoj klasi će izdvajati veći dio svojih prihoda za date usluge“.[8]

Aktivna promocija javno-privatnog partnerstva iza kojeg stoje međunarodne finansijske institucije i međunarodne organizacije nije nekritički prihvaćena. Postoji mreža nevladinih organizacija posvećena kritici efekata ovog modela u takozvanim „zemljama u razvoju“. Kao kontraargumente navode  da JPP u tim zemljama istovremeno znači produbljivanje zaduženosti zemalja te da privatni finansijeri i JPP fokus stavljaju na profitabilne projekte, a ne na one koji će zaista da odgovore na potrebe siromašnih slojeva stanovništva. Međunarodno zagovaranje JPP-a, dalje tvrde, podriva razvoj demokratije u tim zemljama, omogućavajući jačanje pozicija korumpiranih elita povezanih s privatnim sektorom. Zbog slabih kapaciteta za adekvatnu pripremu JPP ugovora i praćenje realizacije zemlje periferije često imaju loše i skupe JPP sa sumnjivim rezultatima. Ključni razlozi za to su loše pregovaranje u ugovaranju JPP-a kojima se ne štite maksimalno javni interesi te slabom nadzoru nad njihovim sprovođenjem.[9]

Kritika JPP-a, međutim, nije ograničena na njegovu primjenu u zemljama periferije. U Velikoj Britaniji, koja je praktično bila glavni nosilac promocije JPP-a od vremena Margaret Tačer, koja je i uspostavila sistem Inicijative za privatno finansiranje (Private Finance Initiative – PFI) kao dijela neoliberalnih mjera štednje, upravo je naširoko hvaljeni JPP okvir od strane promotora istog doživio debakl nakon dugoročne implementacije. Naime, prema navodima britanske organizacije Equality Trust,[10] PFI je ostavio sektore zdravstva i obrazovanja u izrazito visokim dugovima zbog kojih su neke bolnice dovedene blizu bankrota, dok su škole primorane da radi otplate dugova uštede prave na smanjenju osoblja, kupovini nove opreme i otkazivanju školskih ekskurzija.

JPP u praksi u regionu

U Srbiji i Hrvatskoj javno-privatno partnerstvo se razvija u proteklih 15 godina kao dio projekta osiguravanja javnih usluga uz istovremeno ograničavanje direktne javne potrošnje koje prati zaduživanje javnog sektora. Srbija je tek 2011. godine zakonski regulisala JPP iako su prije toga modaliteti JPP-a bili primjenjivani po osnovu drugih zakonskih akata. Komisija za javno-privatno partnerstvo Srbije je od 2012. godine odobrila ukupno 190 projekata JPP-a nominovanih uglavnom od strane lokalnih samouprava, a s fokusom uglavnom na oblasti transporta i saobraćajne infrastrukture, rješavanjem problema deponija, korištenja obnovljivih izvora energije, a najmanje na oblasti školstva i zdravstva.[11] Od ukupnog broja projekata, međutim, tek oko trećine je i ugovoreno.[12] Hrvatska je na sličan način tek sa sticanjem kandidatskog statusa i usklađivanjem propisa s onima u Evropskoj uniji uvela posebne zakonske odredbe koje se odnose na JPP, dok je ta oblast do tada bila tretirana različitim aktima. Prema podacima Ministarstva gospodarstva, poduzetništva i obrta Republike Hrvatske, u Hrvatskoj je ugovoreno 17 JPP projekata s procijenjenom ukupnom vrijednosti 2.548.620.227 HRK,[13] dok su odobrena četiri JPP projekta procijenjene vrijednosti  1,68 milijardi HRK. Zanimljivo je da se veći dio JPP projekata u Hrvatskoj odnosi na obrazovni sistem, odnosno izgradnju školskih objekata, ali je najveći po vrijednosti onaj za izgradnju novog putničkog terminala Zračne luke Zagreb; ugovorom je data na upravljanje privatnom partneru na period od 30 godina. Na sličan način je i Srbija za beogradski Aerodrom Nikola Tesla 25-godišnjim ugovorom o koncesiji dala privatnom partneru na „finansiranje, upravljanje, održavanje, proširenje i nadogradnju postojećeg aerodromskog terminala i poletno-sletne staze“.[14]

Projekti JPP-a još uvijek nisu uzeli značajnijeg maha u obje zemlje, pa stoga ne čudi nedostatak adekvatnih analiza efekata ugovorenih (i dijelom u realizaciji) JPP-a za zadovoljavanje javnih potreba. Takođe ne postoji uvid u procjene realnog troška koji je nastao prilikom realizacije JPP-a u odnosu na planirani te  ko je u konačnici snosio najveći dio tereta/troška.

Partnerstva u BiH

Normativni okvir za JPP u Bosni i Hercegovini (BiH) u potpunosti je decentralizovan. U Federaciji BiH ne postoji specifičan zakon o javno-privatnom partnerstvu iako je prijedlog takvog zakona početkom 2021. godine ušao u parlamentarnu proceduru.[15] Čak devet kantona je usvojilo posebne propise koji regulišu uspostavljanje JPP-a unutar datog kantona.[16] Ovdje je značajno napomenuti da su se propisi u pojedinim kantonima mijenjali u odnosu na prvobitne varijante iz perioda 2011.–2014., odnosno, donesene su izmjene ili potpuno novi zakonski i podzakonski akti nakon intervencija putem npr. USAID-ovog Projekta jačanja institucija vlasti i procesa u Bosni i Hercegovini (USAID/SGIP). Ovo je rezultiralo novim zakonom u Tuzlanskom kantonu koji se oslanja na „usklađivanje s legislativom EU-a, kao i pravnim i razvojnim kontekstom u Bosni i Hercegovini“ i izrađuje u „skladu s razmotrenim i analiziranim instrukcijama eksperata USAID/SGIP projekta zasnovanih na pozitivnoj praksi u oblasti JPP-a u Evropskoj uniji“.[17] U Brčko distriktu Zakon o javno-privatnom partnerstvu donesen je 2010. godine.[18] U Republici Srpskoj JPP je regulisan od 2009. godine, uz dodatne izmjene i dopune 2011. i 2020. godine.[19] Javno privatno partnerstvo je u postojećim zakonskim aktima kantona, BD-a i RS-a definisano na sličan način. Na primjer, u Zakonu o javno-privatnom partnerstvu u Republici Srpskoj u članu 2 stoji:

• Javno-privatno partnerstvo je dugoročan oblik saradnje javnog i privatnog sektora, koje se realizuje udruživanjem resursa, kapitala i stručnih znanja, radi zadovoljavanja javnih potreba.
• Saradnja se ostvaruje radi osiguranja finansiranja s ciljem izgradnje, rekonstrukcije, upravljanja i održavanja javne infrastrukture, a u svrhu pružanja javnih usluga u svim oblastima u kojima javni partner pruža usluge ili su u okviru nadležnosti javnog partnera.

Na sličan način je definisan pojam javno-privatnog partnerstva i u zakonskim aktima na nivou pojedinih kantona u FBiH te u Nacrtu zakona o javno-privatnom partnerstvu u FBiH. Zanimljivo je da su zakonska rješenja donekle različita u smislu određenja šta može biti predmetom javno-privatnog partnerstva. Tako zakonski okvir u RS-u definiše da se JPP „može realizovati u svim oblastima u kojima javni partner pruža usluge ili su u okviru nadležnosti javnog partnera“ (čl. 7 stav 2), dok zakonski okvir Tuzlanskog kantona (TK) ograničava JPP tako da „javne usluge povezane s proizvodnjom i distribucijom pitke vode (vodosnabdijevanje) ne mogu biti predmet javno-privatnog partnerstva“ po posebnom modelu „po kojem se plaćanje naknade privatnom partneru u potpunosti ili većim dijelom vrši od krajnjih korisnika“ (čl. 4, tačka 4 i čl. 8, stav 1, tačka b). Tako je zakonodavac u TK-u barem djelimično ograničio buduće trpljenje korisnika usljed mogućeg rasta cijena usluga vodosnabdijevanja.

Koncesije se i same mogu smatrati oblikom JPP-a, ali su regulisane pod posebnim zakonskim aktima (zakoni o koncesijama). Koncesije se mogu podvesti pod BOT model u kojem koncesionar / privatna firma dobija od javnog sektora dozvolu za izgradnju objekata/postrojenja (u BiH su za to najbolji primjer mini hidroelektrane), njegovo korištenje u ugovorom određenom roku i pravo ostvarivanja prihoda od naplate, te nakon isteka ugovornog perioda predaju izgrađenog javnom sektoru.

Premda je zakonski okvir u BiH (osim na nivou FBiH) na snazi već duži vremenski period, realizacija projekata JPP-a – nasuprot koncesijama koje su regulisane posebnim zakonskim okvirom i koje su u širokoj upotrebi – na relativno je niskom nivou. Neki pregledi navode da su razlozi za nizak nivo realizovanih JPP-a u BiH sljedeći: nedostatak stručnih kadrova u javnoj administraciji koji mogu da prate tako kompleksne projekte na adekvatan način, problem netransparentnosti i sporosti procedura prilikom planiranja i ugovaranja JPP-a te loša ili nepostojeća investiciona politika države, entiteta, kantona i lokalnih samouprava.[20]

Kao i većina drugih politika u Bosni i Hercegovini, tako je i okvir o JPP-u donesen ili pak revidiran, prije svega, kako bi se ispunili uslovi međunarodnih finansijskih institucija (prvenstveno MMF-a) o ograničenju budžetske potrošnje te uskladili s iskazanim namjerama iz Reformske agende i pravne stečevine Evropske unije. Ured koordinatora za reformu javne uprave BiH (PARCO) implementirao je tokom 2017. godine projekat pod nazivom Javno privatno partnerstvo, čija je svrha bila razvoj zakonodavstva ili harmonizacija postojećeg u oblasti JPP-a, obuka i izgradnja kapaciteta za sprovođenje JPP-a, obuka privatnog sektora o mogućnostima za poslovanje u okviru koncepta JPP-a i edukacija šire javnosti „o prednostima pruženim putem efikasnog JPP-a“.[21] Zanimljivo je da je prilikom javnog predstavljanja projekta potencirano „to da je u sklopu projekta pokušano skinuti stigmu s tog koncepta zbog percepcije javnosti o pljački i bogaćenju privatnih partnera u takvim aranžmanima“.[22]

Najveći dio dosadašnjih i planiranih projekata JPP-a u BiH fokusiran je na oblasti zdravstva i obrazovanja. Prvi takav projekat realizovan je u Republici Srpskoj prije donesenog zakonskog okvira u oblasti zdravstva, i to kao korištenje vanjskih usluga dijalize za potrebe pacijenata u Banjoj Luci i Bijeljini.[23] Prema istraživanju sprovedenom 2013.–2014. godine, nakon što su zaključeni novi ugovori s istom privatnom firmom i po uvođenju Zakona o JPP-u 2009. godine, kontrola, nadzor i sam kvalitet pružanja usluge dijalize putem JPP-a bili su na niskom ili veoma upitnom nivou:

Pacijenti na dijalizi u RS-u su izrazili zabrinutost zbog aparata za hemodijalizu koji se koriste dosta duže od 15 000 sati (maksimalan broj sati propisan zakonom), kao i zbog centralizovane otopine za dijalizu. Iako je nakon isteka ugovora privatni partner obavezan da obnovi sve aparate – to nije učinjeno. Također su doveli u pitanje nadzor JPP-a, izrazivši sumnju da nadzor koji se vrši nad javnim partnerom nije objektivan, te im je trebalo jako dugo vremena da lobiraju za smjenu odgovorne osobe, što se tek nedavno desilo. Prema navodima predstavnika pacijenata, jedna od najvećih slabosti rješenja za JPP je ta što se kroz zakonodavni okvir nikada ni na koji način ne traži mišljenje krajnjih korisnika (pacijenata) o nadzoru i procjeni procesa pružanja usluga.[24]

Autorice tvrde da se „mit o tome kako JPP donosi dodatna privatna sredstva finansiranja mora razbiti, jer javnost je ta koja uvijek snosi troškove“ i da sve sugeriše da „ako javni sektor ne može priuštiti direktno plaćanje troškova infrastrukture/usluga, onda ne može priuštiti ni JPP“.[25] Ove zaključke, iako formirane na studiji jednog slučaja, važno je uzeti u obzir.

Treba primijetiti da su nakon realizovanih projekata USAID/SGIP-a i projekta Javno privatno partnerstvo (PARCO) od 2017. godine kantonalne i entitetske vlasti krenule intenzivnije s pripremanjem i potencijalnih projekata i projektnih ideja za JPP. Zeničko-dobojski kantonu je već u realizaciji jednoga.[26] Prvi ugovor po modelu JPP-a zaključen je u periodu 2017.–2019., i to u oblasti zdravstva, između JU Kantonalna bolnica Zenica i ,,D.Med J.P.P.“ d.o.o. Sarajevo – za projekat Interventna kardiologija Kantonalne bolnice Zenica. Investicija procijenjene vrijednosti 7,5 miliona KM realizovaće se po DBFO modelu u kojem će privatni partner u konačnici upravljati novim objektom 27 godina i nakon toga će ga predati JU Kantonalna bolnica Zenica. U planu JPP projekata u ZE-DO kantonu za period 2019.–2021. godina predviđeno je čak 67 JPP projekata ukupne procijenjene vrijednosti 382 miliona KM,[27] dok su u Tuzlanskom kantonu za period 2018.–2020. godina planirana 44 JPP projekta ukupne procijenjene vrijednosti 339 miliona KM.[28] Kanton Sarajevo je takođe realizacijom projekta Poboljšanje strateškog upravljanja u Kantonu Sarajevo kroz realizaciju projekata javno-privatnog partnerstva, koji se implementira uz podršku Projekta integriranog lokalnog razvoja (ILDP), zajedničkog projekta Vlade Švicarske i Razvojnog programa Ujedinjenih nacija u Bosni i Hercegovini (UNDP), u 2021. godini pokrenuo proces izrade kataloga potencijalnih projekata JPP-a u KS-u.[29]

Ono što je problematično kod svih projekata JPP-a u BiH jeste da ne postoji procjena konačnih, realnih troškova, kao ni ocjena da li taj trošak opravdava uvedeni JPP u smislu pružene kvalitete usluge kojom se određene javne potrebe zadovoljavaju. Takve informacije za sada nisu javno dostupne.

Zaključak

Sam koncept javno-privatnog partnerstva problematičan je na više nivoa, a praksa je ukazala na njegove brojne protivrječnosti i nedostatke, kako u zemljama (polu-)periferije, tako i u zemljama u kojima je agresivno primjenjivan kao perjanica neoliberalnih politika; Velika Britanija je tu najznačajniji primjer. Iako sam po sebi JPP ne znači nužno potpunu i konačnu privatizaciju javne domene, on svakako ispoljava sve karakteristike dugotrajnog privatizacionog procesa. Javno-privatno partnerstvo omogućava privatnom kapitalu da upravlja, gradi i u konačnici zadržava pravo nad ubiranjem profita na određeni ugovoreni period (20 do 30 godina najčešće). Pri tome ostaje  otvoreno pitanje da li je JPP pokrenut za zadovoljavanje javnih potreba ili za zadovoljavanje potreba privatnog kapitala za sigurnim profitom. Kao što je ranije navedeno, cijenu projekata JPP-a u osnovi plaćaju poreski obveznici, a u konačnici je plaćaju sami korisnici usluga koje se pružaju s ciljem zadovoljavanja javnih potreba. Primjeri iz prakse takođe sugerišu da JPP, dugoročno gledano, stvara problem očuvanja jednakog kvaliteta usluge na duži rok, dok se privatni partneri često odlučuju na smanjenje broja zaposlenih, smanjenje plata ili sniženje kvaliteta usluga kako bi održali profitabilnost poslovanja.

Primjena javno-privatnog partnerstva u zemljama periferije s već jasno izraženim nejednakostima, klijentelističkim političkim strukturama zavisnim od finansiranja međunarodnih institucija, kao što je već navedeno, ne doprinosi nužno izgradnji funkcionalnog demokratskog društva. U onoj mjeri u kojoj je takvo društvo uslovljeno da radi novog kredita kod MMF-a sprovodi nesigurne i loše projekte JPP-a posljedice lako mogu biti produbljivanje već postojećih nejednakosti i sve manje dostupna javna dobra i javne usluge, posebno siromašnijim slojevima društva. U ovakvim uslovima javni sektor više ne može garantovati da će se određeni resurs i javno dobro koristiti u svrhu zadovoljavanja javnih potreba svih članova društva, dok po logici aranžmana privatni partner nastoji prije svega za sebe izvući dobit raspoređujući eventualno nastale gubitke kao trošak koji plaćaju korisnici i poreski obveznici.[30] Umjesto na JPP, fokus bi bilo puno korisnije staviti na bolje funkcionisanje postojećih javnih preduzeća, institucija i resursa čija je svrha zadovoljavanje javnih potreba, smanjenje klijentelizma i stranačkog zapošljavanja usljed kojih dolazi do slabljenja javnih preduzeća, te povećati ulaganja u javnu infrastrukturu uprkos preporukama Međunarodne finansijske institucije (IFI) o mjerama štednje koje nisu donijele očekivane niti promovisane promjene i poboljšanja.

Izvori

[1] European Commission. 2004. “Green Paper On Public-Private Partnerships And Community Law On Public Contracts And Concessions”. European Commission. Pristupljeno 27. 9. 2021. na  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52004DC0327&from=EN.

[2] Gabor Peteri. 2010. „Partnerstvo javnog i privatnog sektora (JPP): Dobre i loše strane“. U: Damjanović D., Pavlović-Križanić T., Peteri, G. [ur.] Partnerstvo javnog i privatnog sektora (Dobra i loša iskustva u odabranim zemljama u tranziciji), Beograd: PALGO Centar, str. 12.

[3] Ibid., str. 10.

[4] Sara Savanović. 2009. „Javno-privatno partnerstvo kao instrument unapređenja javnih usluga na lokalnom nivou“ (Banja Luka: SNV Holandska organizacija za razvoj i Centar za menadžment, razvoj i planiranje – MDP Inicijative), str. 13. Pristupljeno 30. 9. 2021., na https://www.mdpinicijative.ba/images/stories/publikacije/bhs/jpp.pdf.

[5] Ibid., str. 14.

[6] Fabre, Anaïs & Straub, Stéphane. 2019. “The Impact of Public-Private Partnerships (PPPs) in Infrastructure, Health and Education: A Review,” TSE Working Papers 19-986, Toulouse School of Economics (TSE), revised Sep 2021, p. 14-15. Pristupljeno 30. 9. 2021., na https://www.tse-fr.eu/sites/default/files/TSE/documents/doc/wp/2019/wp_tse_986.pdf.

[7] Ibid.

[8] David Martimort, and Stéphane Straub. “Infrastructure Privatization and Changes in Corruption Patterns: The Roots of Public Discontent”, Journal of Development Economics, vol. 90, n. 1, September 2009, pp. 69–84.

[9] David Hall. 2015. “WHY PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS DON’T WORK The Many Advantages Of The Public Alternative”. Public Services International, p. 27. https://www.world-psi.org/sites/default/files/rapport_eng_56pages_a4_lr.pdf.

[10] Equality Trust. 2019. Finance Development not Dividends. https://equalitytrust.org.uk/sites/default/files/finance-development-not-dividends-2019-03-v4.pdf.

[11] https://jpp.gov.rs/koncesijevesti/spisak ; https://scindeks-clanci.ceon.rs/data/pdf/2217-5458/2019/2217-54581902025A.pdf.

[12]  https://www.dunp.np.ac.rs/wp-content/uploads/2019/10/5.-rad-5-2019-1-final2-30. 9.2019. pdf.

[13] https://investcroatia.gov.hr/jpp/projekti/ (Pristupljeno 1. 10. 2021.).

[14] https://www.ekapija.com/news/2068762/potpisan-ugovor-o-koncesiji-aerodroma-nikola-tesla-zavrsetak-transakcije-najranije-u-septembru (Pristupljeno 1. 10. 2021.).

[15] K., B. 2021. “Zakon O Javno-Privatnom Partnerstvu Fbih Bi Trebao Biti Usvojen Ove Godine”. Akta.Ba, , 2021. https://www.akta.ba/vijesti/zakon-o-javno-privatnom-partnerstvu-fbih-bi-trebao-biti-usvojen-ove-godine/132707.

[16] Sl. novine Kantona Sarajevo br. 27/2011 i 16/2017; Sl. novine Tuzlanskog kantona br. 19/17 i 14/19; Sl. novine Zeničko-dobojskog kantona br. 6/2016; Sl. novine Hercegovačko-neretvanskog kantona br. 2/13; Sl. glasnik Unsko-sanskog kantona br. 15/20; Narodne novine Zapadnohercegovačkog kantona br. 14/13, Narodne novine Hercegbosanske županije br. 05/08; Sl. novine Srednjobosanskog kantona 3/18; Sl. novine Bosansko-podrinjskog kantona Goražde br. 2/13.

[17] Christian Haupt (ur.). 2018. Zakonski okvir za javno-privatno partnerstvo Tuzlanskog kantona. (Sarajevo: Ured Fondacije za istraživanje za Državni univerzitet New York u Bosni i Hercegovini),   https://www.vladatk.kim.ba/Ministarstva/MP/2018/JPP/ZAKONSKI_OKVIR_za_javno-privatno_partnerstvo_Tuzlanskog_kantona.pdf

[18] Sl. glasnik Brčko distrikta BiH, br. 7/2010.

[19] Sl. glasnik Republike Srpske br. 59/09, 63/11 i 68/20.

[20] Edis Fočo. 2018. Javno-privatno partnerstvo u BiH i EU. (Sarajevo: Inicijativa za monitoring evropskih integracija), https://eu-monitoring.ba/javno-privatno-partnerstvo-u-bih-i-eu/; Privredna štampa. 2017. Banja Luka: Predstavljen projekat „Javno-privatno partnerstvo u BiH“, https://privrednastampa.ba/javno-privatno-partnerstvo-je-ekonomija-buducnosti/; Ministarstvo za ekonomske odnose i regionalnu saradnju i Ministarstvo finansija. 2017. Izvještaj o procjeni uticaja propisa na Zakon o javno-privatnom partnerstvu u Republici Srpskoj. https://parco.gov.ba/wp-content/uploads/2020/11/Pilot-RIA-nivo-RS-JPP-Izvjestaj-o-procjeni-uticaja-propisa-na-Zakonu-o-JPP.pdf.

[21] https://parco.gov.ba/projekti/lista-projekata/projekti-finansirani-iz-fonda-za-rju/javno-privatno-partnerstvo/.

[22] https://www.klix.ba/biznis/privreda/uspjesno-okoncan-projekat-javno-privatno-partnerstvo-u-bih/171123090.

[23] Uzunović, N. A. i Karkin, Z. (2014). Bajka o javno-privatnim partnerstvima u Bosni i Hercegovini – analiza sektora zdravstva. Sarajevo: Fond otvoreno društvo. (Dostupno na: https://osfbih.org.ba/images/Progs/00-16/PDFP/pdfp_14/BHS_90_Nadja-Azra-Uzunovic_Zana-Karkin.pdf. Pristupljeno: 1. 10. 2021.).

[24] Ibid., str. 12.

[25] Nadja-Azra Uzunović & Zana Karkin. „Bajka o javno-privatnim partnerstvima u Bosni i Hercegovini –  analiza sektora zdravstva“ : Fond otvoreno društvo BiH – Policy Brief 90 (2014), str. 1.

[26] https://www.zdk.ba/ministarstvo-za-privredu/item/7976-katalog-projekata-javno-privatnog-partnerstva-u-zenicko-dobojskom-kantonu-2019-2021-godina.

[27] Ibid.

[28] https://www.vladatk.kim.ba/Ministarstva/MP/2018/JPP/KATALOG_potencijalnih_projekata_javno-privatnog_partnerstva_Tuzlanskog_kantona_2018-2020.pdf.

[29] https://vlada.ks.gov.ba/aktuelnosti/novosti/ministarstvo-privrede-ks-javno-privatno.

[30] https://cpe.org.rs/voda-je-javno-dobro/faq-3/ (Pristupljeno 1. 10. 2021.).

 

Anđela Pepić

 

Komentare, pitanja, kritike i poruke druge vrste možete slati na info@server1.lab387.com

 

Objavljivanje je podržao Fond otvoreno društvo Bosne i Hercegovine.
Stavovi i mišljenja isključiva su odgovornost izdavača.

 

Sadržani materijal je dostupan za dijeljenje pod uslovima: Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 4.0 International License.