Kule, centri i gradovi – Boriša Mraović i Darko Vujica

Uvod

Ovaj tekst predstavlja neka saznanja o dosadašnjoj praksi, sada već decenijskoj, takozvanih javno-privatnih partnerstava (JPP) u Bosni i Hercegovini. Tekst se oslanja na prethodna istraživanja i evaluacije, ali i na primarne podatke prikupljene tokom 2021. godine. Većina podataka prikupljena je direktnim upitima izvršnim instancama političke vlasti (poslana su pisma Vijeću ministara Bosne i Hercegovine, Vladi Federacije BiH i Vladi Republike Srpske, svim kantonalnim vladama, tj. odgovarajućim ministarstvima, načelnicima svih opština i Vladi Brčko distrikta), te u nekoliko slučajeva, u daljnjoj komunikaciji, putem formalnog zahtjeva po osnovu Zakona o slobodi pristupa informacijama koji se primjenjuju na svim nivoima. Stopa odgovora bila je dosta niska – na naše molbe odgovorio je ukupno 41 javni akter, što je manje od 30 posto. Pojedini odgovori su bili telefonski, jedan dio odgovora smo primili putem elektronske pošte, a veći dio u pisanoj formi poštom. Većina onih koji su odgovorili na naše upite u Federaciji Bosne i Hercegovine (FBiH) izvijestila je da nema projekata JPP-a. U Republici Srpskoj (RS), s druge strane, postoji više projekata i oni su već zabilježeni u nekoliko prethodnih istraživačkih izvještaja i priloga, ali i u medijskim napisima. Istovremeno smo administrativno uspjeli doći tek do malog dijela podataka vezanih za ove projekte jer su se javni partneri oglušili na naše molbe i zahtjeve za dostavljanje informacija.

Podatke nismo uspjeli dobiti ni iz Registra RS-a pri Ministarstvu finansija koji je po zakonu dužan da vodi registar JPP projekata. Ministarstvo jeste odgovorilo na naš upit, ali nejasnim pismom iz kojeg nije bilo moguće razaznati kakve podatke imaju ili nemaju. Na naš naknadni upit nisu odgovorili do zaključenja ovog teksta. Svakako smo otvoreni za naknadne dopune i ispravke ovdje predočenih podataka.

Dio podataka je prikupljen iz medijskih izvještaja i iz drugih dostupnih izvora a, osim u diskusiji, upotrijebljen je i za dodatnu evaluaciju dijela administrativno prikupljenih podataka kao i za ilustraciju prevladavajućih stavova i predstava povezanih s ovim modelom.

U nastavku najprije diskutujemo postojeća i nova saznanja iz lokalne prakse JPP-a. Posebnu pažnju posvećujemo jednom centralnom slučaju. U drugom dijelu pratimo razvoj modela i jačanje promocije te preispitujemo argumente koji je tokom godina podržavaju. Posmatramo i status koji JPP ima u programima važnijih političkih stranaka. Na kraju iznosimo niz kritičkih argumenata koji u javnoj diskusiji nedostaju a koji mogu biti presudni u fomulisanju definitivnog stava spram ovih upravljačkih formi.

Partnerstva u domaćoj praksi

Praksa je, već smo istakli, puno dinamičnija u RS-u. Snažna centralna vlast te jednostavniji i efektivniji odnosi lokalne i više vlasti u ovom bh. entitetu sigurno dijelom objašnjavaju zašto je to tako. Tamo je i promocija JPP-a najprije krenula; prvi projekti u BiH realizovani su u RS-u. U zakonsku normu u punom smislu ulaze 2009. godine kada RS usvaja Zakon o javno-privatnim partnerstvima, ali neki srodni oblici saradnje između sektora uspostavljaju se dosta ranije.

U jednom članku od prije nekoliko godina koji razmatra JPP u primjeni u Republici Srpskoj autorica identifikuje neke projekte iz 2005. godine koji formalnim karakteristikama odgovaraju obliku takozvanog „institucionalnog partnerstva“. U pitanju je izgradnja vodenog parka Aquana u Banjoj Luci realizovana u periodu 2005.–2007.[1] Tada su Grad Banja Luka i privatni partneri, njemački Atzwanger AG i GP Krajina a.d. Banja Luka, osnovali novo preduzeće Aquana koje je izgradilo objekat vodenog parka. Atzwanger AG je „bio je generalni ugovarač za angažovanje izvođača izgradnje“, dok se novo preduzeće zadužilo kod banke. Ipak samo partnerstvo je bilo kratkotrajno, da bi potom Grad Banja Luka otkupio udjele privatnih osnivača, pa je Grad postao jedini vlasnik preduzeća. Sličnih aranžmana prije usvajanja formalnog okvira JPP-a bilo je i drugdje.

Za nas je najinteresantniji slučaj privatnog kapitala u sektoru zdravstva i to u polju dijalize. Ulazak u ovo polje u RS-u hronološki prethodi normativnom okviru za JPP. Još 2000. godine Euromedic zdravstvena grupacija (koja je tada djelovala pod imenom Međunarodni centar za dijalizu – MCD) potpisala je ugovor s Fondom za zdravstveno osiguranje Republike Srpske, premijerom, ministrom zdravlja i socijalne zaštite, ministrom za ekonomske odnose i regionalnu saradnju te direktorom bolnice u Banjoj Luci za usluge pružanja dijalize putem JPP-a pacijentima kojima je potrebna dijaliza u Banjoj Luci i Bijeljini.[2] Javni trošak za period od 22 godine, na koliko je potpisan ugovor, projektovan je na 339,7 miliona eura; 2008. godine već je postojalo 10 centara. Sektorom se danas u potpunosti privatno upravlja, i to u gotovo monopolističkom obliku. Glavni privatni partner u RS-u je globalna korporacija specijalizovana za tehnologiju i usluge dijalize Fresenius Medical Care Deutchland GmbH. Međunarodni centar za dijalizu naknadno je uspostavio i dva dodatna centra za dijalizu, u Laktašima i Istočnom Sarajevu, u bolnici Kasindo. Osim ovih, postoji i nekoliko drugih JPP projekta takođe u oblasti dijalize. Uporedo je Fresenius Medical Care uspostavila JPP projekte posvećene dijalizi, tj. centre za dijalizu u Šamcu, Doboju, Zvorniku, Prijedoru, Gradiški i Foči.[3]

Na istom valu je lansiran i prvi projekat u Brčko distriktu. I tamo je, 2010. godine, nakon usvajanja zakona, za projekat provođenja dijalize bubrega uspostavljeno partnerstvo s Fresenius Medical Care Deutchland GmbH. Ugovor je potpisan na 15 godina, uz obavezu privatnog partnera, njemačke kompanije, da projektuje, finansira i izgradi centar za dijalizu, da ga opremi i njime upravlja, te da pruža usluge dijalize. Distrikt Brčko kao javni partner bio je dužan da administrativno i birokratski podrži ovaj proces i da onda obavlja poslove nadzora. Trajanje ugovora je 15 godina, a vrijednost ulaganja pet miliona eura.

Ovdje je važno zadržati se na privatnom partneru kako bismo pokazali da JPP uključuje više od „efikasnog pružanja usluga“. Pominjani Fresenius Medical Care, glavni partner u RS-u, globalna je korporacija posvećena pružanju usluga dijalize i razvoju tehnologija dijalize i prisutna je u mnogim zemljama, a poslovanje joj je iz više uglova problematično. U martu 2019. godine, nakon istrage Američke komisije za sigurnost i trgovinu (U. S. Securities and Exchange Commission) proglašena je odgovornom za gigantske slučajeve potkupljivanja doktora i državnih uposlenika kao konsultanata u Saudijskoj Arabiji, Angoli, Gabonu, Kamerunu, Beninu, Burkini Faso, Čadu, Obali Slonovače, Nigeru i Senegalu. Prema izvještaju ove komisije, „upitne uplate“ su identifikovane i u Turskoj, Španiji, Portugalu, Kini, Srbiji, Bosni i Hercegovini, Maroku i Meksiku. Fresenius je priznao ovo postupanje i pristao da plati kaznu od skoro 85 miliona dolara, kao i odštetu i kamatu u iznosu od 147 miliona dolara.

U konkretnom slučaju Bosne i Hercegovine tvrtka Fresenius uradila je sljedeće:

Izvršila je protuzakonite isplate istaknutom bosanskohercegovačkom liječniku i političaru kako bi podržao Freseniusovu ponudu na Vladinom tenderu za osnivanje klinika i upravljanja njima u Republici Srpskoj i distriktu Brčko. U novembru 2008. isti liječnik izabran je u Skupštinu Brčko distrikta kao zastupnik. U izvještaju o aktivnostima u četvrtom tromjesečju 2008., koji je liječnik uputio Freseniusu, kao postignuće za navedeno tromjesečje navodi se da su „otklonjeni svi problemi u vezi s tenderom u Brčkom“. Fresenius je isprva propustio istražiti značenje te poruke te je platio liječniku 80 850 dolara u decembru 2008. U februaru 2009. navedeni liječnik izabran je za gradonačelnika Brčkog, a nakon toga ugovor s konsultantima stavljen je na ime doktorove supruge. Do 2009. Fresenius je doktoru platio više od 1,3 miliona dolara kako bi uspješno realizirao ponudu. Fresenius je takođe platio više od 957 000 dolara jednom bosanskohercegovačkom rukovoditelju za pomoć pri osnivanju klinika u Brčkom i Hercegovini, bez ikakvih dokaza o izvršenim uslugama. Sveukupno, Fresenius je zaradio više od 10 miliona dolara kao rezultat nezakonitog djelovanja u [Srbiji i] Bosni i Hercegovini.[4]

I ne samo da je Fresenius bio umiješan u korupcijske skandale širom svijeta, već je prije nekoliko godina u SAD-u prekršio federalne propise propustivši obavijestiti klijente o potencijalno smrtonosnom riziku povezanom s jednim od njegovih proizvoda.[5] Slična stvar dogodila se i u RS-u gdje je uočen značajan broj slučajeva „preosjetljivosti i reakcija poput preosjetljivosti“ a koji su povezani s primjenom jednog od Freseniusovih uređaja za dijalizu, uključujući i događaje koji ugrožavaju život.[6] Upravo ovih dana ista tvrtka našla se u fokusu javnosti zbog nesavjesnog liječenja. Svom nekadašnjem pacijentu doktori Frenesiusa su terapiju umjesto tri mjeseca davali pune dvije godine usljed čega se njegovo zdravstveno stanje značajno pogoršalo.[7] Fond zdravstvenog osiguranja Republike Srpske – po dijalizi – Freseniusu (koji de facto ima monopol na dijalizu u RS-u) plaća 103 eura.[8] Iz Freseniusa se niko ne oglašava, a institucije, čini se, još uvijek „ne rade svoj posao“. Jasno da Freseniusovi projekti ne bi mogli biti uvedeni bez znanja i odobrenja vladajuće koalicije u RS-u predvođene SNSD-om.

Osim projekata u zdravstvenom sektoru, o kojima je  raspravljano, tj. u sektoru hemodijalize, realizovani su i projekti u kulturno-turističkom sektoru. Kao javno-privatno partnerstvo je realizovan poznati projekat, ponegdje dosta osporavan, Kamengrad – Andrićgrad. Bio je to zajednički projekat Vlade Republike Srpske, Opštine Višegrad i privatnog partnera firme Lotika u vlasništvu Emira Kusturice, koji je i idejni tvorac cijele ideje – izgradnje cijeloga malog kamenog gradića u centru Višegrada. U pitanju je, dakle, institucionalno partnerstvu jer je osnovano novo pravno lice s više javnih i jednim privatnim osnivačem kojem je dato i većinsko pravo vlasništva, pa tako i odlučivanja – 51 posto. Projekat je, prema inicijalnim informacijama, trebalo da vrijedi 30 miliona KM. Naknadno su mijenjani uslovi ugovora kao i vlasnički udjeli, dok je u nekim medijima pisano o navodnim zloupotrebama vezanim za cijeli projekat.

Opština Foča od 2017. godine ima aktivan jedan JPP projekat, i to u domeni kulture. Ugovor je potpisan između privrednog društve Lotika d.o.o. iz Višegrada, istog onog koje je glavni privatni partner u prethodno pomenutom Andrićgradu i Centra za kulturu i informisanje Foča. I u ovom slučaju JPP je realizovan kao zajedničko ulaganje. Prema odluci u Službenom glasniku, u partnerstvo Opština unosi resurse kojima raspolaže Centar, dok se privatni partner obavezuje da će investirati 1,2 miliona KM za opremanje i uređenje prostora, prije svega kinosale te drugih dodatnih prostora.

U Federaciji Bosne i Hercegovine sistem JPP-a je decentralizovan i u primarnoj je nadležnosti kantonalne vlasti; iako su zakoni uvedeni relativno rano, u praksi postoji vrlo malo projekata. Tako, naprimjer, u Kantonu Sarajevo – iako je zakon na snazi od 2011. godine – do danas nije bilo JPP projekata. Privatne investicije apsolutno dominiraju. Upravo se najavljuju prvi veći projekti. Ni u Hercegovačko-neretvanskom kantonu (HNK) nema JPP projekata. Tokom prethodnih godina bilo je prijedloga u vezi s njima, ali su, prema nekim tvrdnjama, politički blokirani. Postoje svakako projekti koji se realizuju u nekom obliku „proširenih obligacionih odnosa“, ali nijedan po obliku određenom u kantonalnom zakonu o JPP-u. U Kantonu Sarajevo već duže vrijeme postoje neka partnerstva ovog tipa u domenu zdravstvenih usluga, poput radioloških pregleda ili dijela patološke dijagnostike, uspostavljena s ciljem smanjenja dugih listi čekanja identičnih javnih usluga[9] ali nijedan nije JPP projekat.

U Zeničko-dobojskom kantonu je 2019. godine ugovoren prvi pravi JPP projekat, takođe u zdravstvenom sektoru, po modelu DBFO (Design-Build-Finance-Operate) – Projektuj-izgradi-finansiraj-koristi. Po ovom modelu privatni sektor inicira, finansira i gradi javno dobro, dobija ga u dugoročni zakup radi upravljanja i komercijalnog korištenja, a nakon isteka dogovorenog roka predaje ga javnom sektoru.[10] Javni partner je Javna ustanova Kantonalna bolnica Zenica dok je privatni ,,D.Med J.P.P.“ d.o.o. Sarajevo. Predmet partnerstva je „Interventna kardiologija Kantonalne bolnice Zenica“. Investicija je procijenjena na 7,5 miliona KM; privatni partner će prema ugovoru upravljati novim objektom 27 godina i nakon toga će ga predati u vlasništvo i na upravljanje javnom partneru.

U Zeničko-dobojskom kantonu je razrađeno čak 67 potencijalnih JPP aranžmana u procijenjenoj vrijednosti oko 382 miliona KM. Pregled kataloga otkriva ponešto o tome kako javni akteri zamišljaju mogućnosti koje otvara model JPP-a. Negdje oko četvrtine projekata tiče se zdravstvenog sektora, tj. nekih specifičnih unapređenja ili izgradnje kapaciteta. Povezani su i projekti izgradnje banjskih kapaciteta, kakvi su zamišljeni npr. u Olovu, kao i drugih specifičnih usluga iz domene zdravstvene skrbi poput brige o osobama u terminalnoj fazi bolesti. Drugi značajni korpus projekata je infrastrukturnog tipa i obuhvata izgradnju i upravljanje u raznim domenama: toplifikaciju, upravljanje otpadom, deponijama, kanalizacijom, saobraćajem, vodovodima, garažama i parkinzima, javnu rasvjetu i inovativnu proizvodnju električne energije u npr. slučaju predloženog projekta izgradnje geotermalne elektrane u Brezi, ali i mini hidroelektrane u Olovu i Zavidovićima. Treći set predloženih projekata je sportsko-rekreativnog tipa i uglavnom se tiče izgradnje sportskih centara i rekreativnih kapaciteta. Tuzlanski kanton je zamislio 44 projekta ukupne vrijednosti blizu 340 miliona KM.[11] I mnoge druge opštine su prethodnih godina razvile i predložile brojne projekte koje oni zamišljaju kao pogodne za JPP modalitet finansiranja. Srednjobosanski kantom ima u planu 36 projekata u naredne dvije godine, s pojedinim planiranim u trajanju od 40 godina. Planovi su, dakle, dosta ambiciozni.

Visok stepen realizacije pretpostavlja veliki supstantivni interes na strani privatnog sektora; njega do sada nije bilo jako puno jer je isplativost, održivost i profitabilnost pojedinačnih zamišljenih projekata, u nekim sektorima posebno, vrlo upitna. U Travniku je tako jedan predloženi projekat zaustavljen u početnoj fazi. Opštinsko vijeće je 2019. godine donijelo odluku o pripremi projekta „Završetak izgradnje Privredno-sportsko-kulturnog centra Pirota“ u skladu sa kantonalnim zakonskim okvirom za javno-privatno partnerstvo (JPP). Radi se o objektu koji je u izgradnji više godina. Kako zakon i nalaže, pristupilo se izradi studije opravdanosti i u javnom pozivu je odabrana ponuda konzorcija koji su činili Ekonomski institut Sarajevo i Optimal property solutions d.o.o. Sarajevo. Studija opravdanosti je finalizovana u novembru 2020. i u njoj je zaključeno kako nije opravdano da se u ovaj projekat ide pomoću JPP modela finansiranja jer odnos ulaganja i mogućih budućih prihoda, čak ni uz maksimalno uvećane prihode, ne bi osigurao dugoročno pozitivno poslovanje.[12] Konačni prijedlog je bio da se nastavi javno finansiranje. U tom je smislu u katalozima sasvim sigurno i puno pukih zamisli za koje će teško biti pronaći privatne investitore. Prema navodima pojedinih opština, ni javni partneri ni potencijalni privatni investitori „nemaju dovoljno izgrađene ljudske, tehničke i administrativne kapacitete za provedbu ove vrste projekata jer je zakonska regulativa nova i dijelom i dalje nejasna o ovom pitanju“.[13]

Promocija i politika JPP-a

Javno-privatna partnerstva jedna su u nizu prepisanih politika kojima se BiH po strukturi ekonomskih normi i institucija nastoji „približiti“ zemljama Evropske unije. Promocija JPP-a počinje tokom prve decenije 21. vijeka u okvirima tada dosta raširenih i obimnih aktivnosti promocije takozvanih eurointegracija, ali i u okviru aktivnosti posvećenih „razvoju lokalne samouprave“ u koje je tada ulagan značajan novac. Tokom 2008. godine više radionica i seminara posvećeno je promociji i upoznavanju s mogućnostima finansiranja infrastrukturnog razvoja koje u EU postoje promovišući i moguće modalitete JPP-a; sve u okviru inicijative Upoznavanja Evropske unije. Naredne godine RS usvaja Zakon o JPP-u. Nešto ranije, uz podršku Holandske organizacije za razvoj (SNV) i MDP Inicijative, koju je finansirala Švajcarska agencija za razvoj i saradnju, izlazi publikacija Javno-privatno partnerstvo kao instrument unapređenja javnih usluga na lokalnom nivou. [14] Publikacija promoviše JPP model i u pozitivnom svjetlu predstavlja međunarodna iskustva u JPP aranžmanima u oblastima obrazovanja, javnog prevoza, parkinga, energetskog sektora, zdravstva i upravljanja prirodnim resursima. U izvještaju SIGMA-e o koncesijama i javno-privatnim partnerstvima u BiH iz septembra 2009. navodi se da je postojeći zakon koji reguliše koncesije i javno-privatna partnerstva „fragmentiran“ te da bi BiH trebala imati „jasan i smislen zakonski i institucionalni okvir u oblasti koncesija i javno-privatnog partnerstva koji bi služio kao osnova za razvoj funkcionalnog i rastućeg tržišta koncesija i javno-privatnih partnerstava koja posebno privlače strane investitore“ te da „državno zakonodavstvo treba uskladiti s direktivama Evropske unije i odgovarajućim politikama javne nabave i pravilima o učinkovitom i pravilnom korištenju javnih resursa“.[15]

Promocija se razvija i u medijima i u drugim formama. Organizuju se brojni okrugli stolovi i konferencije na kojima se promoviše višestruka korist JPP-a. Postepeno JPP prodire i u normu i u političke programe, strateške dokumente te postaje neizostavan dio „progresivnih“ platformi. Istovremeno ga promovišu i opravdavaju institucije, „ekonomski eksperti“, političke stranke i mediji, nastojeći uvjeriti javnost u njegovu blagotvornost. Ured za reformu javne uprave 2016. godine pokreće veliki projekat posvećen promociji i normiranju EU standarda u domeni JPP-a koji je zagovarao njihovo širenje na svim razinama javne uprave. Brojni profesori su ih tokom godina hvalili i promovisali. Tako je profesor na Ekonomskom fakultetu Univerziteta u Sarajevu Veljko Trivun govorio o JPP-u kao modelu budućnosti jer „on omogućava da se na dugoročnom planu investiraju sredstva u velike projekte, a u ovakvom udruživanju kapitala prednjače razvijene zemlje Zapada“.[16] Sličnog stava je i njegov kolega sa SSST-a Vjekoslav Domljan, koji smatra da javno-privatna parnerstva treba jačati, poglavito na lokalnoj razini.[17] Jasno da oni nisu jedini eksperti koji podržavaju takvo modeliranje javnih usluga. Njihova se primjenjivost nekritički vidi svuda, pa se uprkos iskustvima iz RS-a predlaže sličan model i u zdravstvenom sistemu FBiH,[18] što, kako smo istakli, od prethodne godine i postepeno postaje realnost.

Model je imao prominentnu ulogu i u tzv. Reformskoj agendi iz 2014. godine u čijem poglavlju „Poslovna klima i konkurentnost“ stoji da će „reforme poslovnog okruženja u FBiH, kantonima i distriktu Brčko (…) ispitati [i] izvodljivost provođenja fiskalno održivih javno-privatnih partnerstva i ostvarivanja većeg učešća privatnog sektora u razvoju infrastrukture“.[19] U Strategiji razvoja Kantona Sarajevo iz 2016. godine JPP modelu je uz privatno investiranje dat centralni značaj.[20] Stranke koje su podržale Reformsku agendu i vodile izradu Strategije nisu od tada puno promijenile stavove u pogledu JPP modela. Prošle godine je predsjednik SDA Bakir Izetbegović naglasio potrebu uvođenja JPP modela u izgradnju putne infrastrukture, izvevši usput i kritiku javnih investicija: „Potrudit ćemo se da se radi brže i jeftinije. Država je u principu spor investitor, cijenim da je potrebno uvesti i privatne investitore kroz model javno-privatnog partnerstva.“[21] Koalicija HDZ-SDA, osim što se na entitetskom nivou izjasnila pozitivno o JPP-u, isto je učinila i na kantonalnim i opštinskim nivoima odobravajući niz projekata koji se tiču koncesija za izgradnju mini hidroelektrana. Neki projekti MHE u posljednjim godinama snažnim naporima mještana su zaustavljeni, ali se stalno planiraju raditi novi. Konkretno, prema podacima Eko-akcije, broj planiranih mini hidroelektrana ili onih koje su već u izgradnji na teritoriji cijele BiH je 342.[22] Druge stranke koje na neki način učestvuju u vlasti, poput SBB-a ili DF-a, isto tako programski podržavaju JPP model. Demokratska fronta u svom manifestu naglašava da „će poštujući principe slobodnog i samoregulišućeg tržišta nastojati sačuvati ključne ekonomske resurse i istovremeno otvoriti tržište za model javno-privatnog partnerstva“.[23] Stranka za bolju budućnost se u Programskoj deklaraciji iz 2010. izjašnjava da je jedna od mjera ekonomskog razvoja koju treba implementirati „odgovarajući način finansiranja, uključujući javno-privatno partnerstvo, korištenje dobara domaćih javnih kompanija, povoljne kredite inostranih banaka, strateško partnerstvo, koncesioniranje i druge savremene aranžmane“. Ista stranka takođe se zalaže za „širu primjenu modela JPP u zdravstvu“.[24]

I opozicione stranke, poput SDP-a i Naše stranke, takođe podržavaju razvoj JPP modela. U svom Planu 10 za opće izbore 2018. SDP u ključne projekte izdvaja „zakonsko definisanje zdravstvenog javno-privatnog partnerstva“, „osnaživanje javno-privatnog partnerstva u finansiranju projekata u oblasti obrazovanja, nauke i tehnologije“ te „zaustavljanje loše privatizacije i uvođenje javno-privatnog partnerstva“.[25] Prema JPP-u pozitivno se odredila i Naša stranka (NS), koja lošem upravljanju javnih preduzeća suprotstavlja neophodnost uvođenja JPP-a.[26]/[27] Ukratko, svi važniji politički akteri kao jedini odgovor na loše državno upravljanje određenim sektorima ili preduzećima vide javno-privatno partnerstvo.

Ove godine bi trebalo da bude usvojen zakon o javno-privatnom partnerstvu na nivou FBiH. Navedeni zakon je po riječima ministra energije, rudarstva i industrije FBiH Nermina Džindića važan za povećanje investicija i za novi odnos između javnoga i privatnog partnerstva u okvirima Federacije BiH. Podršku za zakon iznijeli su i politički vrh i njegove medijske ekspoziture, ali i dio ekonomske struke. Oni, kako smo već primijetili, ističu važnost JPP-a zbog navodne nadmoćnosti privatnog sektora da osigura efikasniju realizaciju i bolju uslugu korisnicima određenog dobra. Ističe se i manje opterećenje javne blagajne

Ovakvo jednoglasje je razlog zbog kojeg su javnosti nepoznati brojni argumenti koje je moguće iznijeti protiv ovakvih i sličnih modaliteta upravljanja kakve su koncesije. Tako se, naprimjer, vrlo rijetko pominje kako koncesije u određenim sektorima kao što su vode direktno pogađaju pravo građana na čistu i pitku vodu. Argument kako je problem nekvalitetan institucionalno-pravni okvir koji bi stimulisao rast stranih investicija takođe nije dovoljno uvjerljiv. Pogotovo u svjetlu činjenice da su brojni korupcijski slučajevi ogromnih magnituda povezani s JPP-om prisutni ne samo u zemljama globalnog Juga već i u zemljama kapitalističkog centra koje imaju „dobar institucionalno-pravni okvir“. Čini se da JPP često upravo opstaju zbog korupcije, a ne uprkos njoj. I sama je Svjetska banka promovisala razne JPP projekte za koje se otkrilo da sadrže opasne skrivene dugove. Brojni sindikati i nevladine udruge pozivali su zbog toga na bojkot Svjetske banke koja je više puta ignorisala njihovu zabrinutost zbog skrivenih troškova kod promocije, dogovaranja i finansiranja javno-privatnih partnerstava u nekim od najsiromašnijih zemalja svijeta.[28]

Zbog toga se nije moglo čuti čak ni da postoji mogućnost da usluge realizovane u oblicima JPP-a u konačnici budu skuplje od onih organizovanih u javnim sistemima. Istraživanja međutim sugerišu da je jedan od razloga način finansiranja, budući da se vlade po pravilu zadužuju po nižim kamatnim stopama nego preduzeća u privatnom sektoru koja još, budući su privatna i profitno orijentisana, očekuju i dobit, što može lako poskupiti uslugu. Studija Državnog ureda za reviziju u Ujedinjenom Kraljevstvu[29] pokazuje da je efektivna kamatna stopa na sve privatne finansijske transakcije (7-8 %) dvostruko veća od svih državnih zajmova (3-4 %). To u praksi znači da su kapitalni troškovi usluga ili infrastrukture kojima se upravlja putem JPP-a dvostruko skuplji nego što bi bili da je država posudila novac od privatnih banaka ili emitiranjem obveznica. Neprofitna organizacija Counter Balance, kako u izvrsnom članku o JPP-u navode María José Romero i Mathieu Vervynckt, otkrila je da je 215 JPP-a što ih je podržala Evropska investicijska banka između 1990. i 2015. u pravilu ostvarivalo godišnji prihod od 12 %. Na globalnom Jugu, gdje se smatra da je rizik za ulaganje veći, ulagači očekuju minimalni povrat od 25 %. Osim toga, ugovori se po pravilu mijenjaju i dopunjavaju vrlo brzo nakon potpisivanja. Međunarodni monetarni fond navodi da se čak o 55 % JPP ugovora „ponovno pregovara“, u prosjeku dvije godine nakon potpisivanja ugovora o realizaciji. Vidjeli smo da je to i kod nas tako. U istom istraživanju navodi se da 62 % tih ponovnih pregovora rezultira povećanjem naknada koje na kraju plaćaju korisnici.[30] Ovi argumenti do sada nisu imali lokalnog odjeka, pa zbog toga nema ni ozbiljnije kritike JPP-a u političkom, intelektualnom i medijskom prostoru BiH.

Zaključci

Vidjeli smo zbog čega u lokalnom javnom prostoru nedostaje kritika strukturalnih problema inherentnih modelima JPP-a. Nekritička promocija se temelji na pretpostavci da su tržišno-profitna proizvodnja i pružanje usluga uvijek „efikasniji“ od onih u javnom obliku. To je formula koja prati i legitimiše uvođenje tih oblika. Efikasnost, međutim, nije jednostavno data mjera. U dominantnom tumačenju efikasnost se ocjenjuje kao odnos između broja radnika i količine proizvedene robe, odnosno pružene usluge. Što je manje radnika potrebno za proizvodnju iste količine robe ili usluga, to je proizvodnja efikasnija. Ovo nije uvijek najpoželjniji ishod. Za razumijevanje odnosa koje nazivamo ekonomskim potreban je puno nijansiraniji uvid u varijabilitet oblika. Nadalje, pretpostavka je da takvo upravljanje uvijek rezultira i optimalnom cijenom robe ili usluge za konačne korisnike i stabilnošću. Da ovo nikako nije tačno, dokazuje niz tržišnih krahova kojima je ova generacija svjedočila u posljednje dvije decenije. Govoriti o „neefikasnosti“ javnog sektora znači svesti ga na tržišnu metriku, a to ne odgovara nužno prirodi dobara koja se tamo proizvode niti obliku same proizvodnje jer vrijednost koja se realizuje u javnom zdravstvu, obrazovanju, socijalnoj skrbi i drugdje gdje je usluga na mjestu korištenja bez cijene nije uvijek izražena monetarno, kao definitivna cijena ili povrat na investiciju.

Privatno investiranje u JPP se kao i sve druge investicije dešava samo u situacijama kada investicioni uslovi i izvori finansiranja osiguravaju očekivani povrat na investiciju. Ovo sugeriše da će JPP nastojati da se koncentrišu u sektorima u kojima je stopa profitabilnosti najviša i gdje je izvor finansiranja najstabilniji. To dobrim dijelom objašnjava zbog čega nisu najprivlačniji oblici za investiranje: uglavnom su dugoročnih struktura, s relativno dugim vremenom „povrata na investiciju“ zbog čega je i fleksibilnost u investiranju manja. Privatni investitori u ovakve projekte ulaze samo tamo gdje većinu rizika za osiguravanje dogovorenih cijena snosi javni sektor ili javnost u generalnom smislu kroz slobodu datu privatnom partneru da prilagođava cijene. Ambiciozni i nerealni planovi upućuju na mogućnost da se za veći broj zamišljenih projekata ispostavi da nije moguće naći zainteresovane privatne investitore čime će i većina u ovom svjetlu artikulisanih javnih planova ostati nerealizovana. Investitori su sa svoje strane puno zainteresovaniji za stabilne tokove javnog novca kakvi npr. postoje u slučaju usluga hemodijalize, o kojem je diskutovano, gdje je plaćanje osigurano direktno iz zdravstvenog fonda, a broj korisnika relativno stabilan. Opisali smo ranije na šta su sve spremni i u kojim razmjerima učiniti u obliku globalnih korporacija. U perifernim zonama njihova su očekivanja uvijek veća jer je pritisak koji su u stanju ostvariti veći. Korporativna moć uparena s domaćom praksom političkog upravljanja nikako ne obećava najbolje moguće usluge za stanovništvo. U slučaju značajnijeg prodora stranog kapitala u sektor JPP-a vjerovatno je da će biti koncentrisani na druge zdravstvene sektore, čime će se pokušati konačni prodor u ovaj još uvijek jako veliki javni sektor. Može se očekivati i značajniji interes u domeni izgradnje i upravljanja infrastrukturom i proizvodnjom električne energije ili primarnih sirovina kao i daljnja privatna transformacija javnog obrazovanja. Projekte ćemo teško vidjeti npr. u domenu kulture ili sporta gdje je javno finansiranje nestabilno i nisko i puno više zavisi od tržišnih odnosa nego zdravstveni sektor, a sektori su gdje bi privatno finansiranje možda bilo najpotrebnije i najpoželjnije.

Gografska distribucija, tj. činjenica da su postojeći projekti koncentrisani u većim gradovima efektivno pokazuje da su oni mogući samo tamo gdje postoje dovoljno izdašni tokovi javnog novca. Zbog toga su, pokazuju neki odgovori, uglavnom gotovo bez praktične važnosti za male, slabo naseljene i nerazvijene opštine gdje je javno servisiranje potreba malog obima. Projekti JPP-a su zbog toga uglavnom koncentrisani na domene gdje postoje neki oblici subvencija, kao što je to npr. slučaj u pomami oko izgradnje MHE ili u centralizovanom zdravstvenom sistemu finansiranom kroz namjenske fondove. Iz istog razloga je sistem otvoren za nelegitimni uticaj privatnih aktera. U tom je smislu očigledno da je njihova primjena inherentno ograničena, pa zbog toga nije ni moguća generalizacija JPP-a kao efikasnog modela upravljanja osiguravanjem javnih potreba, posebno usko lokalizovanih.

Zemlje čiji se razvojni model temelji na snižavanju vrijednosti radne snage, sirovina i ukupnom snižavanju standarda društvene i okolišne zaštite kako bi se učinile privlačnim za strane investicije imat će tendenciju da i investicijama u obliku JPP-a pristupe na sličan način. Osim toga, ideološki tretman učinio je da zaboravimo da upravljanje za profit nije jedini i nikako nužno najbolji način upravljanja u svim zamislivim domenama organizacije zajedničkog života kao i činjenicu da privatno vlasništvo ne garantuje ništa osim nejednake raspodjele dobiti. Nasuprot tome, treba se vratiti centralnoj ideji univerzalnosti servisa javne, zajedničke skrbi koji su razvijani i razvijeni da bi neke materijalne stvari i sisteme povezane s osnovnim ljudskim dostojanstvom i stanjima potrebe učinili univerzalno dostupnim bez ikakvih ograničenja platežnom sposobnošću.

Izvori

[1] Vedrana Vuković, „Primjena modela javno-privatnog partnerstva u Republici Srpskoj“, Anali poslovne ekonomije, br. 10, (2014), str. 142 ̶ 151.

[2] Uzunović, N. A. i Karkin, Z. Bajka o javno-privatnim partnerstvima u Bosni i Hercegovini – analiza sektora zdravstva. Sarajevo: Fond otvoreno društvo, 2014. Dostupno na: https://osfbih.org.ba/images/Progs/00-16/PDFP/pdfp_14/BHS_90_Nadja-Azra-Uzunovic_Zana-Karkin.pdf.

[3] Amra Skramončin, „Analysis on Public-Private Partnership Bosnia and Herzegovina“, Balkan monitoring public finances network, 2017.

[4] United States Of America Before The Securities And Exchange Commission Securities Exchange Act Of 1934 Release No. 85468 / March 29, 2019 Accounting And Auditing Enforcement Release No. 4033 / March 29, 2019; In The Matter Of Fresenius Medical Care Ag & Co. Kgaa Respondent. Corrected Order Instituting Cease-And-Desist  Proceedings Pursuant To Section 21c Of The Securities Exchange Act Of 1934, Making Findings,  And Imposing A Cease-And-Desist Order. Dostupno na: https://www.sec.gov/litigation/admin/2019/34-85468.pdf.

[5] Andrew Pollack, „Dialysis Company’s Failure to Warn of Product Risk Draws Inquiry“, New York Times, 14. 6. 2012., https://www.nytimes.com/2012/06/15/health/fda-investigates-fresenius-for-failure-to-warn-of-risk.html.

[6] Agencija za lijekove i medicinska sredstva BiH, „Hitna sigurnosna obavijest: Preosjetljivost i reakcije poput preosjetljivosti s FX CorDiax dijalizatorima“, 3. 3. 2015., https://www.almbih.gov.ba/_doc/vijesti/hitna_obavijest.pdf.

[7] „Tužba za nesavjesno liječenje“, BHRT, 5. 9. 2021., https://bhrt.ba/tuzba-za-nesavjesno-lijecenje/.

[8] „Свјетски дан бубрега: Савремена дијализа доступна свим пацијентима у Српској“, Zdravstvo Srpske, 11. 3. 2021., https://www.zdravstvo-srpske.org/novosti/svjetski-dan-bubrega-savremena-dijaliza-dostupna-svim-pacijentima-u-srpskoj.html.

[9] Uzunović, N. A. i Karkin, Z. (2014), Bajka o javno-privatnim partnerstvima u Bosni i Hercegovini – analiza sektora zdravstva. Sarajevo: Fond otvoreno društvo. Dostupno na: https://osfbih.org.ba/images/Progs/00-16/PDFP/pdfp_14/BHS_90_Nadja-Azra-Uzunovic_Zana-Karkin.pdf.

[10] Anđela Pepić, „Javno-privatna partnerstva na periferiji“, 2021. Dostupno na: https://crvena.ba/javno-privatna-partnerstva-na-periferiji-andjela-pepic/.

[11] „Zbirni pregled potencijalnih projekata javno-privatnog partnerstva Tuzlanskog Kantona 2018. – 2020.“ Dostupno na:  https://www.vladatk.kim.ba/Ministarstva/MP/2018/JPP/KATALOG_potencijalnih_projekata_javno-privatnog_partnerstva_Tuzlanskog_kantona_2018-2020.pdf .

[12] Zaključci Studije opravdanosti, izvod dostavljen u mail komunikaciji, u arhivi autora.

[13] Općina Sanski Most, pismena komunikacija, nov. 2021., u arhivi autora.

[14] Sara Savanović, Javno-privatno partnerstvo kao instrument unapređenja javnih usluga na lokalnom nivou, MPD, 2009.

[15] „Strukovni pregled: Koncesije i javno-privatna partnerstva u Bosni i Hercegovini. Finalni izvještaj“, novembar 2008. – septembar 2009. SIGMA. Dostupno na: https://www.koncesijebih.ba/home/images/Strukovni_pregled_Koncesije_javno-privatna_partnerstva_BiH.pdf.

[16] Jasmin Agić, „Javno-privatno partnerstvo: Ekonomija budućnosti“, Al Jazeera Balkans, 6. 3. 2017., https://balkans.aljazeera.net/news/economy/2017/3/6/javno-privatno-partnerstvo-ekonomija-buducnosti.

[17] Gordana Sandić-Hadžihasanović, „BiH nema plan za izlazak iz krize“, Radio Slobodna Europa, 18. 7. 2012., https://www.slobodnaevropa.org/a/bih-nema-plan-za-izlazak-iz-krize/24649182.html.

[18] Ervin Mujkić, „Pravni i ekonomski aspekti dijalize u Federaciji Bosne i Hercegovine“, Sveske za javno pravo br. 32, Fondacija za javno pravo (septembar 2018), str. 11.

[19] „Reformska agenda za Bosnu i Hercegovinu za period 2015-2018. godina“, Vlada FBIH. Dostupno na:

https://www.fbihvlada.gov.ba/pdf/Reformska%20agenda.pdf.

[20] Strategija razvoja Kantona Sarajevo do 2020. Kanton Sarajevo. 2016.

[21] „Bakir Izetbegović: Od Bošnjaka ne očekujte neprihvatljive ustupke“, SDA.ba, 10. 10. 2021., https://sda.ba/vijest/bakir-izetbegovic-od-bosnjaka-ne-ocekujte-neprihvatljive-ustupke/1509.

[22] Dostupno na: https://voda.ekoakcija.org.

[23] Berto Šalaj, Bojan Grebenar, Srđan Puhalo. Ideologije, stranke i stavovi građana – studija o Bosni i Hercegovini. Friedrich-Ebert-Stiftung, 2018. Dostupno na: https://library.fes.de/pdf-files/bueros/sarajevo/15503.pdf.

[24] SBB – Programska deklaracija. SBB.ba. 6. 2010. Dostupno na: https://sbb.ba/pdf/PROGRAMSKA%20DEKLARACIJA%20SBB%20BiH.pdf.

[25] Plan 10. SDP.ba, Dostupno na: https://www.sdp.ba/publikacije/Plan10.pdf.

[26] „Naša stranka: Spriječiti kolaps kantonalne komunalne privrede“, Klix.ba, 4. 10. 2013., https://www.klix.ba/vijesti/bih/nasa-stranka-sprijeciti-kolaps-kantonalne-komunalne-privrede/131004132.

[27] „Parlamentarci traže usvajanje zakona o javno-privatnom partnerstvu“, 26. 2. 2021., Nasastranka.ba, https://www.nasastranka.ba/bs/parlamentarci-traze-usvajanje-zakona-o-javno-privatnom-partnerstvu.

[28] „Trade Unions and campaigners around the world boycott World Bank consultation on Public Private Partnerships (PPPs)“, Public Service International, 28. 2. 2017., https://www.world-psi.org/en/trade-unions-and-campaigners-around-world-boycott-world-bank-consultation-public-private.

[29] „The UK’s PPPs Disaster: Lessons on private finance for the rest of the world“, Jubilee Debt Campaign, 2. 2017. Dostupno na: https://jubileedebt.org.uk/wp-content/uploads/2017/02/The-UKs-PPPs-disaster_Final-version_02.17.pdf.

[30] Romero, J. M., Mathieu Vervynckt, “El peligroso espejismo de las asociaciones público-privadas al descubierto,” La Recuperación de los Servicios Públicos (2017): 122-127.

 

---

 

Tekst je omogućen sredstvima Fonda otvoreno društvo BiH.

Stavovi i mišljenja su isključiva odgovornost priređivača.

 

---