Kako periferija zamišlja razvoj – Boriša Mraović

U oktobru 2019. godine vlade Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske odvojeno su usvojile prethodno usaglašen dokument pod nazivom Zajedničke socioekonomske reforme za period 2019.–2022. Dokument definiše glavne razvojne politike entitetskih vlasti i najbliže je zajedničkom političko-ekonomskom programu koji Bosna i Hercegovina ima. Veliki broj prethodno utvrđenih planova pao je u drugi plan zbog razmjera šoka koji je izazvao koronavirus zahvativši gotovo cijelu planetu. Isto se desilo i sa Zajedničkim reformama, iako je ozbiljnija rasprava izostala i onda kada su se pojavile, pa su ostale na marginama žučne javne dnevnopolitičke razmjene. Radi se, ipak, o dokumentu koji demonstrira djelatnu političko-ekonomsku orijentaciju vladajućih klasa koja, uprkos svome trenutno upitnom statusu u produženom vanrednom stanju, i dalje izražava dugoročne razvojne projekcije zbog čega ih se mora imati na umu i izložiti kritici.

Treba istaći da je u pitanju svojevrsni nastavak Reformske agende lansirane krajem 2014. godine nakon velikih društvenopolitičkih potresa koncentrisanih u Federaciji BiH iz februara i marta te godine. Agenda je nastala kao rezultat u sjeni vođenih razgovora pod pokroviteljstvom Evropske unije i drugih stranih agentura. Intervencija je tada trebala obuhvatiti nekoliko širokih polja: poreznu politiku, politiku spram biznisa, tržišta rada, socijalni i penzijski sistem, te u domeni „vladavine prava i dobrog upravljanja“ ono što se već nekoliko decenija naziva reforma javne uprave. Jedan dio mjera je proveden, mada je politička blokada spriječila bilo kakve temeljitije izmjene, posebno u domenu porezne politike, što je najavljivano kao centralni dio agende. Jedina prava reforma bila je intervencija u temelj radnog zakonodavstva koja je smanjila i pozitivne obaveze vlasnika i slobode radništva.

Zajedničke reforme iz 2019. neoriginalan su dokument u kojem je zbrda-zdola nabacana lista mjera od kojih je većina formulisana ranije kroz različite programe i dokumente, uključujući i samu Reformsku agendu. Donesene su u još manje javnom procesu – o kojem se zna malo šta osim da su pojedinci pozvani da pomognu s entuzijazmom citirali Miltona Friedmana. Glavni izvori na kojima su bazirani opskurni su radni materijali i prezentacije Svjetske banke (WB) te Međunarodne finansijske korporacije (IFC), njihovi indeksi, mišljenje Evropske komisije te neke prethodne studije Međunarodnog monetarnog fonda (MMF). Nova agenda razvoj definiše uglavnom kroz otrcane tranzicijske fraze: potpisnici će se, čitamo u preambuli, „posvetiti održivom i ubrzanom ekonomskom rastu, većoj konkurentnosti privatnog sektora i boljem poslovnom okruženju.“

Prvi set reformi cilja na „održiv i ubrzan ekonomski rast, povećanu konkurentnost privrede i unapređenje poslovnog okruženja“. Centralni formalni naglasak je na „jačanju privatnog sektora“, što su stare orijentacije svih razvojnih dokumenata još od prvog poslijeratnog zajedničkog ekonomskog strateškog dokumenta iz 1996. godine pod nazivom Koncept male, ekonomske, efikasne tržišne ekonomije. Detaljnije razrađene mjere Zajedničkih reformi tretiraju primarno famozno poslovno okruženje, i to intervencijama u porezni sistem smanjenjem stopa poreznog opterećenja rada, usklađivanjem poreznih politika, izmjenama sistema PDV-a te usvajanjem niza dodatnih strategija.

Priča o povoljnom poslovnom okruženju centralni je dio javnog diskursa o razvoju više od dvije decenije. Evaluacija povoljnosti oslanja se prvenstveno na mjere utvrđene na Doing Business indeksu Svjetske banke. Indeks je u posljednjoj deceniji postao važna politička metrika prema kojoj „zemlje u razvoju“ nastoje prilagođavati svoje ekonomske institucije i norme. Indeks, međutim, kao što je ukazalo više kritičkih komentatora, ali i izjava nekadašnjeg glavnog ekonomiste Svjetske banke Paula Romera ne samo da nije neutralna mjera, već je s njim i namjerno manipulisano kako bi reflektovao i političke sklonosti pojedinih vlada. Bazira se na pretpostavkama da je uvijek i bez izuzetka poželjno smanjiti poreze, ukloniti regulativna ograničenja, oslabiti institucionalnu zaštitu radništva i dozvoliti privatnu inicijativu po svaku cijenu. Direktno je antiregulativno orijentisan jer „mjeri troškove državne regulacije, ali nijedan od benefita tih regulacija“. Porez je uopšte iz ekstremne libertarijanske perspektive jednostavno određen kao nepoželjan pa spomenuti indeks u razmatranje ne uzima bilo kakvu korist koju prikupljanje poreza eventualno može donijeti. Kao što je jedan komentator ironično primijetio, dizajn ovog indeksa je takav da bi „na većini dimenzija Hobbesovo prirodno stanje postiglo najbolje moguće Doing Business rezultate.“

Uprkos ovim teškim prigovorima i dalje je omiljena priručna alatka u lokalnoj upotrebi. Referentna je osnova za politike i standarde upravljanja prostorom, poreznu politiku, ekonomsku strategiju itd. Na Doing Business indeksu izgrađena argumentacija za nepovoljno okruženje optužuje primarno visoka porezna opterećenja, spore i komplikovane procedure te nisku kompetitivnost privrede i radi se o javnoj mantri koja se ponavlja već duže od jedne decenije. Nijansiran komparativni pogled pokazuje, međutim, da je porezna struktura u Bosni i Hercegovini već prilično naklonjena vlasnicima kapitala. Porezno opterećenje rada, omiljena tema poduzetničke i političke klase na raznim nivoima, u priličnom je skladu s prosjecima u drugim evropskim zemljama i nipošto nije najviše u širem kontekstu (vidi grafikon).  Malo je više u Federaciji BiH – nešto više od 40 procenata, dok je u Republici Srpskoj nešto iznad 39 procenata.

Izvori: OECD-ovi podaci i Analitika, 2015.

Porez na dodanu vrijednost – uveden u prvoj deceniji 21. vijeka kao centralna porezna reforma koja je zamijenila niz direktnih poreza, propisuje jedinstvenu stopu od 17 procenata – poznato je iz teorije, izrazito je regresivan tj. nesrazmjerno opterećuje segmente društva koji su u nižim prihodovnim razredima a oni čine relativnu većinu stanovništva. Porez na profit i druge vrste dobiti je među najnižim u regiji, strogo je proporcionalan i iznosi 10%, što je značajno niže od prosjeka zemalja OECD-a koji je oko 23%. Štaviše, uz prava poznanstva može se i ne platiti. Ekološki standardi su niski i fleksibilni. Sindikati u privatnom sektoru su vrlo slabi ili ne postoje i poslodavcima je za prevenciju sindikalnog organizovanja na raspolaganju niz mogućnosti. Drugim riječima, uslovi za poslovanje su već dosta dobri.

Drugi fokus Zajedničkih reformi je na „depolitizaciji, većoj održivosti i efikasnosti javnih preduzeća“. Još jedna omiljena tema reformatora. Planira se uvođenje centralnih registara „s ažurnim informacijama o vlasništvu, zaposlenicima i sveobuhvatnim finansijskim izvještajima, uključujući stanje duga preduzeća“.  Zajedničke reforme najavljuju formiranje odjela za centralizirano planiranje i praćenje efekta javnih preduzeća. Fokus je na efikasnosti koju treba osigurati uvođenjem korporativnog upravljanja po modelu OECD-a, kontrolom plata i zapošljavanja. Efikasnost se, ne zaboravimo, računa kao količina proizvoda u odnosu na broj radnica i radnika. Na šta ove mjere ciljaju precizno je pojasnio premijer RS-a rekavši da će javna preduzeća biti obavezna da „izađu s planom reorganizacije, te jasno definisanim smanjenjem broja radnika, načinom smanjenja obaveza i jasno definisanim prihodom koji će obezbijediti kroz domaćinsko poslovanje bazirano na korporativnim principima“. Planirana je diferencijacija među različitim subjektima „u kontekstu budućih aktivnosti“, koje uključuju „sve modalitete restrukturiranja“ . Restrukturiranje bi trebalo da obuhvati telekom operatere i rudnike u Federaciji BiH te Željeznice RS-a, ali i Elektroprivredu RS-a, gdje je ubrzo nakon usvajanja Zajedničkih reformi najavljena značajna rekonstrukcija i otpuštanje čak 1000 radnika.

Tačno je da je javni sektor u vrlo teškom stanju i da igra vrlo važnu ulogu u političkoj borbi za moć. Zbog toga argumenti o korporativnoj reorganizaciji padaju na plodno tlo među masama i prosječnim uživaocima lokalne politike. Istina je, međutim, da je većina preduzeća postala „neodrživa“ nakon nekoliko decenija ekstrakcije vrijednosti i kriminalnih operacija kojima su, uporedo s ciljanim smanjivanjem vrijednosti firmi – što je metod usavršen još tokom rata – veći dio nekadašnjih zajedničkih vrijednosti prisvojili privatnici bliski vlasti. Unutar ove mreže je izrasla vladajuća struktura koja i danas upravlja preostalim javnim sistemima. Progresivna ekonomsko politička vizija morala bi da kaže nešto o tome, ali ne bi trebala ni da preza od ambicioznije vizije razvoja upravo javnog sektora i u organizacijskoj i u proizvodnoradnoj domeni društva.

Treći fokus Zajedničkih reformi je na „sveobuhvatnoj reformi i poboljšanju kvaliteta zdravstvenog sistema“. Radi se o jednom od najvažnijih javnih pitanja koje je već više godina tema različitih strateških i reformskih dokumenata, ali i meta različitih reformskih akcija. Prema onome što stoji u dokumentu jasno je da će važnu ulogu u reformama u ovom sektoru igrati Svjetska banka. Vlasti će u saradnji s ovom bankom izraditi popis svih neuplaćenih obaveza prema sistemu obaveznog osiguranja i modele rješavanja. Planiran je prelazak na trezorsko poslovanje u kompletnom sektoru u oba entiteta te generalna racionalizacija i efikasnije pružanje usluga, što neodoljivo asocira na mjere štednje i reduciranje spektra servisa. Planira se sistem centralizacije nabavke pojedinih lijekova te „revizija ugovora sa zdravstvenim osiguravaocima“, što sugeriše uvođenje novih privatnih aktera u sistem obaveznog zdravstvenog osiguranja i daljnju tržišnu infiltraciju u ovaj sektor. Dalekosežan bi mogao biti efekat razdvajanja sistema obaveznog zdravstvenog osiguranja i sistema posredovanja u zapošljavanju putem zavoda za zapošljavanje, što je mjera također najavljena u dokumentu. Prema obrazloženju Zajedničkih reformi ovim bi se poticala formalizacija rada, ali i oslobodili kapaciteti zavoda za aktivniji rad na podršci zapošljavanju. To bi istovremeno veći broj ljudi ostavilo bez osnovne zdravstvene zaštite, pa bi pozicija najugroženijih kategorija stanovništva mogla biti dodatno pogoršana.

Četvrta domena Zajedničkih reformi obuhvata „politike koje pružaju prilike mladima, ženama i ostalim ranjivim kategorijama“ i donosi smjesu svega i svačega, i starih i novih orijentacija. Radi se o najnezgrapnijem dijelu dokumenta koji, osim nekoliko redova koji se bave mladima, o „ženama i ostalim ranjivim kategorijama“ gotovo i ne govori. Kada su u pitanju mladi, najavljuje se, u mnogim prethodnim dokumentima definisana i u javnoj raspravi promovisana, reforma obrazovanja usmjerena na „usklađivanje obrazovnog sistema s potrebama tržišta rada“ revizijom upisnih politika. Reforme najavljuju i uvođenje onog što se naziva sistem dualnog obrazovanja, koji vrši strožu selekciju mladih u ranim fazama obrazovanja, te „finansiranja poduzetničkog kapitala i poduzetništva mladih“.

Na mala vrata je u ovu domenu progurana i „digitalna transformacija zemlje“, uz reformu u obrazovanju uvođenjem informatičkog obrazovanja u osnovne škole. Takav naglasak na digitalnim tehnologijama rezultat je uloge koju je u formulisanju programa imala grupa informacijsko-komunikacijskih preduzeća organiziranih u kartelskoj organizaciji BIT Alijansa i njihov, u dokumentu Zajedničkih reformi direktno referencirani – IT Manifest kao jedini izvor iza kojeg ne stoje SB, MMF ili Evropska komisija. Znak je to sve organizovanijeg nastupa i sve veće političke snage ovog sektora, ali i svjedoči o opštem entuzijazmu koji posljednju deceniju prati svaku priču o razvoju ovih industrija na koji nisu ostale imune ni domaće vladajuće klase. Uz ovaj izuzetak nema mnogo odstupanja od prethodno utvrđene rute.

Centralni cilj reformi je smanjivanje uloge neprofitnoga javnog i državnog sektora u rukovođenju proizvodnjom prema društvenim potrebama i njena tržišna re-regulacija. U tom je smislu projekcija razvoja potpuno regresivna. S izuzetkom nespretnog fokusa na takozvanu ekonomiju 4.0, nema ni traga ozbiljnijim industrijskim politikama ili bilo kakvoj viziji koja razvoj razmatra u kontekstu dramatičnog zaoštravanja kontradikcija u odnosu prirode i civilizacije. Nema ni riječi o smanjenju prihodovne ili regionalne nejednakosti ili većoj socijalnoj i resursnoj sigurnosti kroz alternativne, progresivne i zaštitne poreze, proširenje radničkih prava i socijalnih servisa niti o bilo čemu što bi sugerisalo i najmanju protekciju domaće privrede. Prirodni resursi i zajednička dobra koji su u posljednjoj deceniji postali centralna razvojna tema nisu spomenuti nijednom riječju.

Za kreatore Zajedničkih reformi periferna ekonomska pozicija zemlje, izrazito nepovoljan međunarodni položaj i krajnje ograničen manevarski prostor i mogućnosti ne igraju nikakvu ulogu, što precizno pokazuje poziciju s koje vlast analizira političko-ekonomske odnose i projektuje budućnost. Nasuprot tome, razvojna koncepcija nade polaže u privatni sektor i poduzetnički duh među mladima vođen obećanjem silicijskog sna, dok se uporedo zasniva na uvođenju korporativne logike u upravljanje javnim sektorom i servisima, što će da posluži kao uvod u privatizaciju i racionalizaciju u formi prebrojavanja otkaza. Možemo i moramo puno bolje od ovoga.

Boriša Mraović

O: Prilozi o radno-proizvodnim odnosima u 21 vijeku, br. 7